De lucht geklaard (in tijden van corona)? Ventileren van bestaande bouw onder het Bouwbesluit 2012

21-08-2020

De scholen zijn weer begonnen. Waar dit (in het ‘oude’) normaal betekent dat wij extra oplettend moe­ten zijn in het verkeer, heeft deze slogan momenteel, in tijden van corona, een andere bijklank: ventilatie. Recent stelde de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dat scholen zich qua ventilatie van hun gebouwen moeten houden aan de nu al geldende eisen uit het Bouwbesluit 2012, en dat de coronacrisis geen reden is om daarvan af te wijken. Om de scholen hierbij te assisteren, is in dit verband zelfs een heus coördinatieteam voor ventilatie op scholen opgericht.

Alle scholen moeten voor 1 oktober 2020 hebben gecheckt of het ventilatiesysteem van het schoolge­bouw 'Bouw­besluit 2012-proof' is. Dat wil zeggen, blijkens de Kamerbrief van 17 au­gus­tus 2020, dat men uiterlijk dan aan het onderwijspersoneel en de leerlingen heeft laten weten dat het schoolge­bouw voldoet aan de ventilatie-eisen uit het Bouwbesluit 2012, ofwel welk plan er is om het schoolgebouw alsnog in de nabije toekomst aan die eisen te laten voldoen.

Kortom, de druk zit er goed op bij de scholen. En tegelijkertijd is dit een extra reminder voor andere ge­­­­bouw­­­­­­­­­eige­na­­ren- en gebruikers, waarvoor de ventilatie-eisen uit het Bouwbesluit 2012 ook gelden. Reden om in deze blog de eisen voor ventilatie van bestaande ge­bou­wen uit het Bouwbesluit 2012 eens - op een beknopte wijze - nader te bezien. Wij gaan in deze blog alleen in op het juridisch kader; op haar website geeft het RIVM, (ook) vanuit medisch perspectief, verdere aandachtspunten voor "ventilatie en COVID-19".

Voldoet uw ventilatie aan het Bouwbesluit 2012?

De ventilatie-ei­sen uit het Bouwbesluit 2012 gelden gene­riek voor zo­­geheten ‘bestaande bouw’, uitge­splitst naar de gebruiksfunctie(s) daarvan, zoals kantoor, win­­kel, lo­­gies en industrie. Bestaande ge­bouwen moeten, naargelang hun gebruiksfunctie(s), onver­kort aan de ven­ti­la­tie-eisen uit het Bouw­be­sluit 2012 voldoen (vgl. ECLI:NL: RVS:2016:2100). Hand­ha­ving door de over­­­heid (op straffe van bij­­voor­beeld het betalen van een dwangsom) ligt zo voortdu­rend op de loer, als de ventilatie van een be­staand gebouw (na een controle door de overheid) niet ‘Bouwbesluit 2012-proof’ blijkt te zijn.

Een handhavingstraject kan in de papieren lopen voor ge­bouw­­eigenaren- en gebruikers. Wellicht juist in tijden van corona. Men zal dan immers niet alleen, op korte termijn, mogelijk flinke kosten moeten maken om de ventilatie aan te passen aan aan het Bouw­be­sluit 2012, maar ook, als men dit niet (tijdig) doet, eventueel dwangsommen verbeuren, die vanwege de hui­­­­dige maat­schap­pelijke onrust best eens aan de hoge kant kunnen zijn. Nog daargelaten dat het eventueel kortstondig moeten sluiten van het ge­bouw omwille van het kunnen nemen van de vereiste technische maatregelen de nodige (waaronder finan­cië­le) impact kan hebben op gebouweigenaren- en gebruikers.

Minimum ventilatie-eisen voor bestaande bouw

Met een “ventilatiesysteem” wordt in het Bouwbesluit 2012 bedoeld (artikel 1.1 lid 1): “een technisch bouwsysteem, geen onderdeel uitmakend van een verwarmings- of koelsys­teem, dat verse lucht toe­voert en/of verontreinigde binnenlucht afvoert”. Ventileren onder het Bouwbe­sluit 2012 betreft een mechanische ventilatie waarmee de binnenlucht continue wordt ver­verst. Een aircondi­tioning/ koelsysteem of ventilator is dus niet hetzelfde als een ventilatiesysteem in de hiervoor bedoel­de zin.

Het Bouwbesluit 2012 bevat technische minimum eisen voor onder meer de staat van een be­staand bouw­werk en het gebruik daarvan. Eisen die verder gaan dan die in het Bouwbesluit 2012 zijn opgeno­men, kun­­nen slechts door de overheid wor­den afge­dwon­­gen, indien en voor zover het Bouwbesluit 2012 voor dat aspect niét voorziet in een uitputtende regeling. Dit laatste is wel het geval bij de ventilatie-eisen voor bestaande gebouwen. Deze eisen zijn concreet vastgelegd in afdeling 3.6 (lucht­ver­versing) van het Bouwbesluit 2012, voor bestaande bouw specifiek in de artikelen 3.37 tot en met 3.40.

Zeker in tijden van corona springt het eerste lid van artikel 3.37 in het oog, dat expliciet bepaalt dat een bestaand bouwwerk “[…] een zodanige voorziening voor luchtverversing [heeft] dat het ontstaan van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht wordt voorkomen”. In het tweede lid van dit artikel wordt vervolgens verwezen naar een tabel met technische ventilatie-eisen, waarin per gebruiksfunctie een minimum aan luchtverversing per persoon is bepaald. Door aan deze eisen te voldoen, wordt aan de functionele eis uit het eerste lid van artikel 3.37 van Bouwbesluit 2012 voldaan.

Technische veroudering is in principe toegestaan

Krachtens het tweede lid van artikel 1b van de Woningwet is het verboden om een bestaand gebouw in een staat te brengen of te houden die niet voldoet aan de huidige eisen voor be­staande bouw. Nalatigheid c.q. achterstallig onderhoud aan de technische installaties is als zodanig dus geen ex­cuus. Iets anders is dat dergelijke installaties - zoals het ventilatiesysteem - door veroude­ring aan autonome kwaliteitsvermindering onderhevig zijn. Het feitelijke kwaliteitsniveau van een verouderd ven­tilatie­sys­teem kan op een gegeven moment onder het kwaliteitsniveau komen te liggen dan dat destijds bij de oprichting (en mogelijk latere verbouwingen) van het gebouw is gerealiseerd. Dit is toegestaan zo­lang aan de technische minimum eisen voor be­staan­­de bouw uit het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan voldaan.

De omstandigheid dat het bestaande gebouw is gerealiseerd voordat de eerste versie van het Bouw­be­­sluit in 1992 in wer­king trad, doet hier niets aan af (vgl. ECLI:NL:RVS:2016:1391). Blijkt het betreffende ventilatiesysteem (na een controle door de overheid) niet ‘Bouwbesluit 2012-proof’ te zijn, dan moeten daaraan, om deze overtreding te herstellen, onverwijld technische maatregelen worden getroffen. Dit geldt ongeacht of in het verleden een bouwvergunning(en) voor het bestaande ge­­bouw is verleend. De overheid kan de minimum ventilatie-eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012 dus in strijd met de rechtszekerheid handhaven (krachtens artikel 1b lid 2 van de Wo­ning­­wet), óók als er is gebouwd conform de bouwvergun­ning(en) waarmee afwijking van die eisen expliciet is toegestaan. De wetgever beschouwt de technische eisen voor bestaande bouw namelijk, uit oogpunt van veiligheid, als absoluut bodem­ni­veau, dat altijd door de overheid moet kunnen worden gehandhaafd. Hiermee wordt dus ver­on­der­steld dat (eeuwen)oude gebouwen ook voortdurend ‘Bouwbesluit 2012-proof’ moeten zijn.

Beginselplicht tot handhaving van ventilatie-eisen

Maar wat nou als dit laatste niet het geval is voor een bestaand gebouw? Moet er dan worden gehand­haafd door de overheid? In principe wel. Zodra (vaststaat dat) een wettelijk voor­schrift wordt overtreden, moet de overheid in beginsel handhaven. De technische minimum eisen uit het Bouwbesluit 2012 alsook het tweede lid van artikel 1b van de Woningwet zijn een wettelijk voorschrift als be­doeld in het eerste lid van artikel 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht, waarbij geldt dat een onjuist feitelijk gebruik van een bestaand 'Bouwbesluit 2012-proof' ventilatiesysteem, waardoor deze niet goed functioneert, materieel niet hetzelfde is als het als zodanig niet voldoen aan de minimum ventilatie-eisen uit het Bouwbesluit 2012 voor bestaande bouw.

Slechts onder bijzondere om­stan­­dig­­heden mag hiervan worden afgezien. Dit is het geval als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden van de overheid zodanig onevenredig zijn in verhou­ding tot de daar­mee te dienen belangen dat van dat optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Uit de rechtspraak volgt dan ook het beeld dat de overheid niet eenvoudig kan afwijken van de zoge­noem­de begin­sel­plicht tot handhaving (al volgt soms wel er eerst een waarschuwing en/of voornemen tot handhaving alvorens men daar werkelijk toe overgaat). Het algemeen belang is nu eenmaal gediend bij handhaving van de wet. Een beroep op de ‘on­even­redigheid van de hand­­having’ wordt daar­om zelden door de bestuursrechter gehonoreerd. Hetzelfde geldt voor een beroep op het gelijkheidsbeginsel c.q. het verbod op willekeur. De overtreder zal moeten aantonen dat er sprake is van - kort gezegd - juridisch gelijke gevallen. Meestal slaagt men hier niet in (vgl. ECLI:NL:RVS:2020:1659), maar afhan­ke­lijk van het speci­fieke geval, lukt dit (heel) soms wél (vgl. ECLI:NL:RVS:2019:694). De overheid kan dan veelal niet gemoti­veerd uitleggen waarom in dat specifieke geval, anders dan in die andere geval­len, con­sis­tent en door­dacht tot handhaving is overgegaan. Overigens doet de overheid ook wel eens zelf, bij de afwij­zing van een handhavingsverzoek, een beroep op het gelijkheidsbegin­sel. In de recht­­spraak (vgl. ECLI:NL:RVS:2014:1315) wordt deze mogelijkheid naar het lijkt niet op voorhand uitgeslo­ten (al heeft de laatstgenoemde uitspraak weinig tot geen navolging gekregen in de rechtspraak).

Let op bij verbouwing van het ventilatiesysteem

Het is niet uit te sluiten dat er, in een concrete corona-gerelateerde handhavings­si­tua­­tie, een (geslaagd) beroep kan worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel, al ligt dit bepaald niet voor de hand gezien de beginselplicht tot handhaving. Anticipeert een gebouweigenaar- of gebruiker hier­op door proactief het ventilatiesysteem te vernieuwen, dan is enige oplettendheid vereist. Want het kan zomaar zo zijn dat het treffen van technische maatregelen in feite ziet op het (deels) verbou­wen van het gebouw (aangezien ‘verbouw’ zeer ruim is gedefinieerd in het eerste lid van arti­kel 1.12 van het Bouwbesluit 2012). Moet dan ook opeens worden voldaan aan de technisch striktere ven­tila­tie-ei­sen voor ‘nieuwbouw’ uit artikel 3.28 van het Bouw­be­sluit 2012? Nee. Met artikel 3.35 be­vat para­­graaf 3.6 (luchtverversing) namelijk een ‘verbouwregel’ die slechts het “rechtens verkre­gen niveau” verlangt.

Kort gezegd ligt dit niveau op het actuele kwaliteitsniveau van het bestaande ventilatiesysteem met (uiteraard) als onder­grens de eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012. Bij een verbouwing moet dat actuele kwaliteitsniveau gelijk blijven of verbeteren. Op dit uitgangs­punt bestaat één uit­zon­dering: als het actuele kwaliteits­­­­niveau reeds boven het ‘nieuw­bouwniveau’ ligt, mag de­ze kwali­teit als resultaat van de verbouwing afnemen, in die zin dat de actuele kwali­teit afneemt tot het ‘nieuw­bouwniveau’ als zijnde het dan rechtens verkregen niveau (vgl. ECLI:NL:RVS:2018:41 56). Dit blijkt uit de ‘verbouw-regel’ als bedoeld in het eerste lid van artikel 1.12 van het Bouwbesluit 2012.

Als (na een controle door de overheid blijkt dat) deze regel niet is gevolgd door een gebouweigenaar- of gebruiker, dan geeft dat evenzeer een grondslag voor handhaving. Hierbij is aan te nemen dat dit ook geldt als er sprake is van vergunningvrij (ver)bouwen (link), wat bij een vernieuwing van het ventilatiesysteem overigens niet zonder meer het geval is. Als daarvoor bijvoorbeeld ventilatie-units/kanalen op het dak moeten worden geplaatst, neemt het bouwvolume van dat bestaande gebouw toe, wat niet mag bij vergunningvrij bouwen (artikel 3 onder 8 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht). Daarentegen kan het plaatsen van zo’n ventilatie-unit/kanaal mogelijkerwijs wel wor­den beschouwd als een bouwdeel van ondergeschikte aard (vgl. ECLI:NL:RVS: 2017:1345) zodat daarvoor (eenvoudig) een bouwvergunning kan worden verleend met toepassing van de zoge­noem­­de krui­melgevallenregeling (artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 van de Wet algeme­ne bepa­lin­gen om­ge­vings­recht in samenhang met artikel 4 onder 4 Bijlage II van het Besluit omge­vings­recht). Daarbij wordt dan preventief, bij de vergunningverlening, getoetst of aan de ‘verbouwregel’ uit het Bouw­­be­­sluit 2012 wordt vol­daan (artikel 2.10 lid 1 onder a van de Wet algeme­ne bepa­lin­gen omge­vings­recht), hetgeen overigens een repressief handhavend optreden van de overheid onverlet laat (zie hierboven over de rechtszekerheid van een bouwvergunning).

Vormt uw ventilatie wellicht een handhavingsrisico?

Adequaat voldoen aan de minimum ventilatie-eisen voor bestaande (ver)bouw uit het Bouw­­­be­sluit 2012 kan per concreet ge­val complex zijn. Zonder dat een gebouweigenaar- of gebruiker het weet, wordt thans wellicht niet aan die technische eisen voldaan. De overheid kan evenwel, indachtig de corona­pan­demie, zomaar voor een controle op de stoep staan met een handhavingsrisico als mogelijk gevolg. Dit is geen prettig voor­uit­zicht.

Wenst u assistentie bij een juist(e) begrip/toepassing van het Bouwbesluit 2012 voor uw (be­staande) gebouw of bevindt u zich reeds in een handhavingstraject? Of mogelijk heeft u vragen over deze blog? Neem dan contact op met Tijn Slegers of Francine van Vlijmen. Zij staan u graag verder te woord.