Schijnleveringszekerheid in Warmtewet 2?

07-05-2020

Dit blog is tevens gepubliceerd als opinie artikel in Energeia op 6 mei 2020. Het volledige artikel is hier te lezen.

Minister van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes wil in de aanstaande ‘Warmtewet 2’ de eisen voor de leveringszekerheid van collectieve warmtesystemen aan scherpen. Ter motivering verwijst hij naar recente voorvallen die duidelijk hebben gemaakt dat de huidige regels voor leveringszekerheid en betrouwbaarheid zich vooral richten op acute potentiële noodsituaties en vrijwel niet op preventie.

Dit schrijft de Minister in een brief aan de Tweede Kamer over de contouren van Warmtewet 2, de opvolger van de huidige Warmtewet. Volgens deze Kamerbrief gaan de gemeenten warmtebedrijven aanwijzen, die binnen een afgebakende warmtekavel integraal verantwoordelijk worden voor de aanleg en exploitatie van collectieve warmtesystemen. Wiebes lijkt hiermee een schijnleveringszekerheid te creëren.

Integraal verantwoordelijk

Een van de maatregelen die Wiebes voorstelt ter bevordering van de leveringszekerheid, is dat de aangewezen warmtebedrijven integraal verantwoordelijk worden voor betrouwbaarheid en leveringszekerheid. Dit zal ook gelden indien het warmtebedrijf zijn warmte inkoopt bij een externe producent of de aanleg van het benodigde warmtenet heeft uitbesteed. De minister wil zo garanderen dat er voor gemeenten en afnemers, maar ook voor hemzelf, één duidelijk aanspreekpunt bestaat.

Hiermee lijkt Wiebes te willen uitsluiten dat het beheer van de warmtenetten wordt uitgevoerd door een onafhankelijke netbeheerder. Dit sluit ook aan bij de opmerking in de Kamerbrief dat de voordelen van een scheiding van levering en transport bij collectieve warmtesystemen niet opwegen tegen de nadelen.

Zoals Maya van der Steenhoven in haar column in Energeia van vorige week al constateerde, zou Wiebes met integrale verantwoordelijkheid ook kunnen doelen op louter systeemverantwoordelijkheid, waarbij de leverancier niet perse de eigenaar van het systeem hoeft te zijn, maar wel verantwoordelijkheid draagt voor de betrouwbaarheid van het systeem jegens de afnemers. Maar telefonische navraag bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat wijst uit dat in de Kamerbrief met de integrale verantwoordelijkheid wordt beoogd dat de eigendom en het beheer van het collectieve warmtesysteem bij het aangewezen warmtebedrijf berusten.

Breuk

Dit vormt een opmerkelijke breuk met de bestaande wetgeving. In de huidige Warmtewet is immers bewust het uitgangspunt verankerd dat de warmteleverancier niet tevens warmtenetbeheerder hoeft te zijn. Het staat ook haaks op de rol die in de Wet voortgang energietransitie (Wet VET) is toebedeeld aan netwerkbedrijven waar elektriciteits- of gasnetbeheerders deel van uitmaken. Die netwerkbedrijven mogen het beheer van warmtenetten tot hun activiteiten rekenen. Dat heeft de Autoriteit Consument & Markt vorige maand nog bevestigd in de (Concept) Leidraad netwerkbedrijven en alternatieve energiedragers. Op die manier wordt de expertise en ervaring van netwerkbedrijven goed benut, zo werd benadrukt tijdens de parlementaire behandeling van de wet VET. Maar die netwerkbedrijven voeren dit beheer uit als onafhankelijk netbeheerder.

Stadsverwarming in Leiden

Wiebes heeft niet toegelicht op welke wijze het uitsluiten van het model van onafhankelijk netbeheer een oplossing biedt voor voorvallen die zich in het verleden hebben voorgedaan en waarvoor de huidige regels volgens hem niet toereikend waren. Het is aannemelijk dat de bewindsman met deze verwijzing onder meer doelt op het voorval van de dreigende stagnatie van de warmtelevering bij de stadsverwarming in Leiden.

Voor zover bekend was de casus dat Vattenfall, de leverancier en beheerder van het warmtenet in Leiden, het contract met warmteproducent Uniper had opgezegd per 1 januari 2020, omdat de levering zou worden overgenomen door de Leiding over Oost van het Rotterdamse Warmtebedrijf. Maar deze leiding bleek niet tijdig te kunnen worden aangelegd. Hier dreigde dus de leveringszekerheid in gevaar te komen doordat de levering door de producent per 1 januari 2020 zou worden beëindigd. De gemeente en de minister meenden dat het hen ontbrak aan adequate instrumenten om in te grijpen.

Voor de patstelling die zich hier voordeed, maakte het echter niet uit of de warmtelevering al dan niet op basis van een model met onafhankelijk netbeheer plaatsvond. Het ging hier immers om het wegvallen van een overeenkomst die productie van warmte voor de stadsverwarming garandeerde. Met andere woorden, het uitsluiten van het model van onafhankelijk netbeheer draagt niet bij aan het borgen van leveringszekerheid in een situatie als deze. Wiebes creëert met de integrale verantwoordelijkheid van het warmtebedrijf dus een schijnleveringszekerheid.

Om aan een situatie als in Leiden het hoofd te kunnen bieden, zou in Warmtewet 2 bijvoorbeeld kunnen worden voorzien in een expliciete verplichting voor partijen als Vattenfall om te beschikken over sluitende langetermijnovereenkomsten met de andere partijen die bij de warmtevoorziening zijn betrokken (warmtenetbeheerder, producent), die de levering en het transport voor warmte voor het collectieve warmtesysteem garanderen. Indien het warmtenetbeheer te wensen over laat, is het de onafhankelijke warmtenetbeheerder die hierop kan worden aangesproken. Denkbaar is dat er rechtstreeks verplichtingen worden opgelegd aan warmtenetbeheerders, en voor het naleven van deze verplichting is vanzelfsprekend de warmtenetbeheerder het aanspreekpunt. Ook in een model met onafhankelijk netbeheer is dus de leveringszekerheid voldoende geborgd.

De praktijk laat zien dat met het oog op het realiseren van de klimaatdoelen collectieve warmtesystemen worden ontwikkeld met duurzame warmtebronnen. Volgens de huidige Warmtewet kunnen de initiatiefnemers kiezen voor een systeem waarbij de warmtelevering in handen is van een leverancier en het warmtenet wordt beheerd door een onafhankelijke netbeheerder. Deze ontwikkeling vindt vanwege de regierol die in het Klimaatakkoord aan gemeenten wordt toegekend, vaak in nauw overleg met de betrokken gemeenten plaats. Het schrappen van de mogelijkheid van onafhankelijk netbeheer druist in tegen deze ontwikkeling.

In een recent rapport van SEO Economisch onderzoek en Ecorys wordt een ‘one size fits all’-approach in het warmtemarktbeleid ontraden omdat dit beleid juist ruimte moet laten voor verschillende marktmodellen, nu en in de toekomst, om innovatie mogelijk te maken en lock-ins te voorkomen (SEO/Ecorys (2020), Regulering van de Nederlandse warmtevoorziening, p.53). Ook in een recent verschenen artikel van Annelies Huygen en Sanne Akerboom wordt kritiek geuit op de ‘standaard top-down’ aanpak waarbij gemeenten de warmtebesteding voor onbepaalde tijd moeten uitbesteden aan warmtebedrijven (Geef gemeenten de vrijheid om innovatieve warmtenetten toe te staan, ESB, maart 2020).

Voor warmtenetten staat veel innovatie op stapel. Daarbij valt te denken aan 4e en 5e generatie warmtenetten met verschillende warmtebronnen, bufferingsmogelijkheden en combinaties met elektriciteit en/of waterstof, waarmee de warmtesystemen veel stabieler en schokbestendig kunnen worden gemaakt en daardoor de leveringszekerheid nog beter kan worden gegarandeerd. Ook vanuit dit langere termijn perspectief is de leveringszekerheid er dus niet mee gediend als per 1 januari 2022 warmtebedrijven voor onbepaalde tijd worden aangewezen op basis van een integrale verantwoordelijkheid, die het model van onafhankelijk netbeheer –zonder geldige reden –uitsluit.

Dit blog is geschreven door Michelle de Rijke. Voor vragen of een toelichting is zij vanzelfsprekend graag beschikbaar.