Beperking kruimelgevallenregeling bij nieuwbouw: een update

27-03-2020

De uitspraken van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:963) en 4 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:338) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) bevatten belangrijke overwegingen over de toepassing van de ‘kruimelgevallenregeling’. In deze uitspraken zet de Afdeling uiteen dat de gecombineerde toepassing van onderdeel 1 en onderdeel 9 van artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een beperking kent indien sprake is van nieuwbouw.

Kruimelgevallenregeling

Wanneer een project niet in een vigerend bestemmingsplan past, kan hiervan bij omgevingsvergunning worden afgeweken om het project planologisch mogelijk te maken. De kruimelgevallenregeling, zoals vervat in artikel 4 van Bijlage II bij het Bor, kent een aantal bij wet voorgeschreven activiteiten die in aanmerking komt om bij omgevingsvergunning te worden toegestaan. Het voordeel van de kruimelgevallenregeling is dat, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de herziening van het bestemmingsplan zelf, de korte reguliere procedure van toepassing is en het college van B&W de vergunning zonder de gemeenteraad kan verlenen. Ook treedt de omgevingsvergunning die met toepassing van de kruimelgevallenregeling is verleend eerder in werking.

Onderhavige uitspraken van de Afdeling bevatten relevante overwegingen over de voorwaarden van artikel 4, onderdeel 1 en onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor. Kortweg komen op grond van voornoemde onderdelen respectievelijk een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, en de gebruikswijziging van een bestaand bouwwerk voor vergunningverlening in aanmerking. Met gebruikmaking van onderdeel 1 kan zo een uitbreiding van een hoofdgebouw worden gerealiseerd in afwijking van de bouw- en de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. Voor een bestaand gebouw kan (vervolgens) met onderdeel 9 een afwijking van het in het bestemmingsplan toegestane gebruik worden verleend.

Voorwaarden

Uit (eerdere) rechtspraak, de begripsbepalingen in het Bor en de Nota van Toelichting op het Bor met betrekking tot onderdelen 1 en 9, kunnen de volgende voorwaarden worden afgeleid:

  • De onderdelen van artikel 4 van Bijlage II bij het Bor kunnen in één omgevingsvergunning gecombineerd worden toegepast, zo ook onderdelen 1 en 9 (ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744);
  • Een uitbreiding van een hoofdgebouw hoeft niet functioneel of bouwkundig te onderscheiden te zijn van de rest van het gebouw (ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069).
  • Onderdeel 1 mag worden toegepast voor de uitbreiding van een nog niet bestaand gebouw, dus is niet beperkt tot bestaande gebouwen (ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953);
  • Een bijbehorend bouwwerk moet altijd worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw (artikel 1, lid 1, Bor en Stb. 2010, 143, p. 132133);
  • Een hoofdgebouw strekt tot verwezenlijking van de bestemming (artikel 1, lid 1, Bor).

Uitspraak 21 maart 2018

De casus die in de uitspraak van 28 maart 2018 voorligt, is of een nieuw te bouwen supermarkt, welke functie (detailhandel) het bestemmingsplan niet toestaat, door middel van onderdelen 1 en 9 kan worden vergund.

De Afdeling overweegt dat alvorens onderdeel 9 – het wijzigen van het gebruik van een bouwwerk – kan worden toegepast er eerst moet worden vastgesteld of er een grondslag is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. De vigerende bestemmingen staan geen detailhandel toe. Het oprichten van de supermarkt strekt daarmee niet tot de verwezenlijking van de vigerende bestemming, zodat (een deel van) het gebouw niet is aan te merken als een hoofdgebouw. Zonder hoofdgebouw kan er geen sprake zijn van een bijbehorend bijgebouw. Onderdeel 1 biedt dus niet de benodigde grondslag om het bouwwerk te realiseren. Aan onderdeel 9 komt de Afdeling tot slot niet toe, omdat er geen sprake is van een bouwwerk waarvan de functie kan worden gewijzigd. De supermarkt zal dus anderszins planologisch moeten worden mogelijk gemaakt.

Uitspraak 4 februari 2020

In de uitspraak van 4 februari 2020 stond ook een nieuw te bouwen gebouw centraal. Het gebouw heeft (onder meer) een groter oppervlak en staat dichter op de zijdelingse erfgrens dan de bouwregels van het bestemmingsplan toestaan. Deze afwijkingen worden met onderdeel 1 toegestaan. De onderste verdieping van dit gebouw zal verder, in overeenstemming met de bestemming, gebruikt worden voor bedrijfsmatige opslag en de eerste verdieping zal gebruikt worden als zelfstandig kantoor. Het gebruik als zelfstandig kantoor wordt met onderdeel 9 toegestaan.

Hoewel er in deze casus dus wel een grondslag aanwezig is voor de bouw van het bouwwerk, de onderste verdieping kan immers als hoofdgebouw worden aangemerkt, kan het besluit volgens de Afdeling niet in stand blijven. Onderdeel 9 mag namelijk niet worden toegepast om het gebruik van een gebouw dat feitelijk niet aanwezig is en vergund is te wijzigen. Anders gezegd: onderdeel 9 ziet alleen op de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen een andere functie te geven.

Les voor de praktijk

Uit voornoemde uitspraken volgt dat wanneer onderdeel 1 als grondslag moet dienen voor het nieuw te bouwen bouwwerk men goed voor ogen moet houden dat hiervoor een bouwwerk op het perceel aanwezig moet zijn dat als hoofdgebouw kan worden aangemerkt. Hiervan is geen sprake wanneer het nieuw te bouwen bouwwerk in strijd is met de gebruiksbepalingen van het vigerende bestemmingsplan, omdat een hoofdgebouw juist moet zien op de verwezenlijking van de bestemming. Onderdeel 1 maakt namelijk geen hoofdgebouw in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan mogelijk, maar slechts bijbehorende bouwwerken.

Wanneer een functiewijziging van het bouwwerk door middel van onderdeel 9 tegelijkertijd wordt beoogd, leidt dit niet tot een andere conclusie. Een nieuw te bouwen bouwwerk moet zonder de toepassing van onderdeel 9 mogelijk worden gemaakt. Bovendien mag onderdeel 9 niet eens worden toegepast om een nieuw te bouwen bouwwerk planologisch mogelijk te maken. Onderdeel 9 ziet uitsluitend op functiewijzigingen van reeds bestaande gebouwen (en aansluitend terrein).

Een gecombineerde toepassing van onderdeel 1 en onderdeel 9 blijft mijns inziens dus alleen mogelijk wanneer (een deel van) het bestaande bouwwerk als hoofdgebouw blijft staan en de nieuwbouw als uitbreiding daarvan kan worden gekwalificeerd.

Meer weten? Neem gerust contact met mij op.

Auteur: Simon Olierook