Warmtewet 2.0 nader uiteengezet

04-02-2020

Ten tijde van het najaarscongres van de Stichting Warmtenetwerk op 3 december 2019 was de beloofde brief van de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) aan de Tweede Kamer over de voortgang van het wetstraject Warmtewet 2.0 nog niet voorhanden. Michelle de Rijke, partner bij Van der Feltz advocaten, moest zich in haar presentatie bij het najaarscongres op dat punt beperken tot enkele contouren voor de Warmtewet 2.0, die het Ministerie van EZK wel al had willen prijsgeven. Vlak voor het kerstreces werd de Kamerbrief alsnog verstuurd. In dit blog beschrijft Michelle de Rijke de hoofdkenmerken van de Warmtewet 2.0, die in de Kamerbrief kortweg ‘Warmtewet 2’ wordt genoemd. Vervolgens gaat zij nader in op het onderwerp dat tijdens het najaarscongres al vragen opriep: de bevoegdheid van de gemeente om warmtekavels vast te stellen en per warmtekavel een warmtebedrijf aan te wijzen.

Wat beoogt de Minister van EZK?

De Minister van EZK (Minister) wil met de Warmtewet 2 voorzien in een marktordening voor warmte waarbij de gemeenten de regie kunnen voeren op basis van een wijkgerichte aanpak en waarbij de warmtebedrijven meer zekerheid hebben over hun inkomsten. De hoofdkenmerken hiervan zijn:

  • De gemeente krijgt de bevoegdheid om een warmtekavel vast te stellen. Dit kavel betreft een gebiedsafbakening waarbinnen zich wijken/gebouwen bevinden waarvoor de gemeenten collectieve warmte overweegt. De gemeente krijgt tevens de bevoegdheid om per warmtekavel een warmtebedrijf aan te wijzen.
  • Het warmtebedrijf heeft de wettelijke taak om een collectief warmtesysteem binnen het warmtekavel tegen zo efficiënt mogelijke kosten met een duurzame en betrouwbare kwaliteit te realiseren. Het warmtebedrijf moet ook de gemeente ondersteunen bij het maken van een uitvoeringsplan voor de uitrol van collectieve warmtesystemen en wordt verantwoordelijk voor de verduurzaming en leveringszekerheid van het warmtesysteem.
  • Vanuit het Rijk kan een warmtetransportbeheerder worden aangewezen voor de uitzonderlijke situatie waarin de regie van de gemeente niet toereikend zal zijn om tot besluiten te komen over de gecoördineerde inzet van grootschalige warmtebronnen in een bepaalde regio.
  • Er wordt een nieuwe tariefmethodiek geïntroduceerd die (meer) kosten-gebaseerd zal worden. Warmtebedrijven krijgen hiermee de zekerheid dat efficiënte kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van een wettelijke taak kunnen worden terugverdiend inclusief een redelijk rendement.
  • Per warmtekavel gelden wettelijke normen voor betaalbaarheid (tarieven), duurzaamheid en leveringszekerheid.
  • Er komt een overgangsregime voor bestaande collectieve warmtesystemen.

Vaststellen warmtekavel
In het Klimaatakkoord is een regierol voor gemeenten neergelegd bij het ontwikkelen van een alternatief voor aardgas in de gebouwde omgeving. Gemeenten leggen in een Regionale Energie Strategie regionaal gedragen keuzes vast voor de energievoorziening en zetten in Transitievisies Warmte een tijdpad uit waarop wijken van het aardgas af gaan. In de Warmtewet 2 wordt die regierol van gemeenten wettelijk verankerd. De gemeente wordt in staat gesteld om wettelijke taken toe te bedelen aan een warmtebedrijf die deze taken moet uitoefenen binnen een warmtekavel waarvan de omvang door de gemeente wordt vastgesteld. Voor de bepaling van de omvang van het kavel wordt een toetsingskader opgenomen in Warmtewet 2 en krijgen de provincies een toetsende rol. De provincies kunnen eventueel gemeenten opdracht geven de omvang te wijzigen als niet wordt voldaan aan het toetsingskader.

Het vaststellen van kavels voor de ontwikkeling van duurzame energie doet denken aan de bevoegdheid van de Minister om kavels aan te wijzen voor de ontwikkeling van een windpark op zee. Voor de voorbereiding van een kavelbesluit op basis van de Wet windenergie op zee geldt dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, wat meebrengt dat tegen het ontwerp voor een kavelbesluit zienswijzen kunnen worden ingediend. Dat roept de vraag op of een dergelijke voorbereidingsprocedure ook gaat gelden voor warmtekavels. Een belangrijk verschil is dat warmtekavels een gebiedsafbakening op land betreffen in een gebied waarvoor de gemeente in het omgevingsplan heeft bepaald dat een collectief warmtesysteem wordt aangelegd. Het ligt dan voor de hand dat belanghebbenden in het kader van het omgevingsplan hun zienswijzen naar voren kunnen brengen.

Aanwijzing warmtebedrijf
Een warmtebedrijf wordt aangewezen voor de aanleg en exploitatie van een collectief warmtesysteem binnen een kavel na het doorlopen van een transparante aanwijzingsprocedure die in Warmtewet 2 wordt opgenomen. Deze wettelijk voorgeschreven transparante procedure neemt dus de plaats in van de (veelal openbare) aanbestedingsprocedure voor een concessieopdracht voor diensten die gemeenten op dit moment vaak inzetten om tot de keuze van een warmtebedrijf te komen. De waarde van een dergelijke concessieopdracht overschrijdt al gauw de Europese aanbestedingsdrempel, waardoor aan de formele (procedurele) vereisten van een Europees openbare aanbestedingsprocedure moet worden voldaan om tot een concessieovereenkomst te komen.

Onder het regime van Warmtewet 2 krijgt het aangewezen warmtebedrijf naast een exclusief recht om binnen het warmtekavel collectieve warmtesystemen aan te leggen en te exploiteren, ook een aantal verplichtingen. Zo heeft het warmtebedrijf de verplichting om afnemers binnen zijn kavel aan te sluiten op zijn collectieve warmtesystemen en heeft het de integrale verantwoordelijkheid voor het aangewezen warmtebedrijf voor de verduurzaming en leveringszekerheid van het warmtesysteem.

Die integrale verantwoordelijkheid voor de verduurzaming en leveringszekerheid omvat de gehele warmteketen, van warmtebronnen en distributienetten tot warmtelevering. Dit uitgangspunt is waarschijnlijk mede ingegeven door de situatie waarmee het Ministerie van EZK zich geconfronteerd zag bij het aflopen van het warmteleveringscontract voor de stadsverwarming van Leiden. Vattenfall dat het warmtenet in Leiden beheert had het contract met warmteproducent Uniper, die de warmte vanuit de gasgestookte centrale in Leiden leverde, per 1 januari 2020 opgezegd omdat de levering zou worden overgenomen door de Leiding over Oost van het Rotterdams Warmtebedrijf. Maar deze leiding bleek niet tijdig te kunnen worden aangelegd. De huidige Warmtewet biedt de gemeente in zo’n geval geen middelen om in te grijpen. De wet voorziet er slechts in dat de Minister van EZK een noodleverancier en eventueel een noodproducent kan aanwijzen als de leverancier meldt dat hij de leveringszekerheid niet kan waarborgen. Het is echter maar zeer de vraag of de integrale verantwoordelijkheid van het warmtebedrijf echt een oplossing biedt voor een dreigende noodsituatie als in Leiden. Die noodsituatie liep met een sisser af doordat Uniper en Vattenfall in december 2019 overeen kwamen dat Uniper de warmtelevering zal voortzetten.

Komen netwerkbedrijven ook voor aanwijzing in aanmerking?
De introductie van de bevoegdheid voor gemeenten om warmtebedrijven aan te wijzen roept onmiddellijk de vraag op of ook netwerkbedrijven voor aanwijzing in aanmerking komen. De Minister heeft gesignaleerd dat gemeenten in de publieke netwerkbedrijven (de zusteronderneming van de gereguleerde netbeheerder op de elektriciteits- en gasmarkt) een mogelijke partner zien voor de ontwikkeling van collectieve warmte, maar dat binnen de huidige kaders van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet de netwerkbedrijven uitsluitend infrastructurele diensten kunnen verrichten op de warmtemarkt. De Minister onderzoekt nog op welke wijze de netwerkbedrijven een nuttige rol kunnen spelen in de ontwikkeling van collectieve warmtesystemen. Hij wil voor de warmtemarkt enerzijds geen partijen uitsluiten, maar ook voorkomen dat voor bepaalde partijen oneigenlijke voordelen zullen gelden en dat de onafhankelijkheid van het netbeheer voor gas- en elektriciteit in het geding komt in verband met de onzekerheden en investeringsrisico’s op de warmtemarkt. In de Kamerbrief wordt deze vraag dus niet beantwoord en de Minister zal zich hierover nog een definitief oordeel moeten vormen. Het is geen verrassing dat warmtebedrijven en netwerkbedrijven in dit debat twee kampen vormen.

Kamerbrief nog onduidelijk over volgorde besluitvorming
Overigens komt uit de Kamerbrief niet duidelijk naar voren wat nu de beoogde volgorde is voor de besluitvorming door de gemeente. Het ligt voor de hand dat de gemeente eerst een omgevingsplan vaststelt, daarbinnen kavels aanwijst en vervolgens per kavel een warmtebedrijf aanwijst. De Kamerbrief vermeldt echter dat de aanwijsprocedure relatief vroeg in het besluitvormingsproces kan worden geplaatst, dat het warmtebedrijf de gemeente ondersteunt bij het maken van een uitvoeringsplan en dat de gemeente vervolgens in het omgevingsplan het besluit over het alternatief voor aardgas in een wijk vastlegt. Mogelijk wordt bij de consultatie van het wetsvoorstel, die in de eerste helft van 2020 wordt verwacht op dit punt meer duidelijkheid geboden.

Wilt u meer weten over de Warmtewet? Neem dan contact op met Michelle de Rijke.