Hoor de wind waait door de molen (hier binnen zelfs hoort men de wind): de ruimtelijke aanvaardbaarheid van geluidbelasting door windmolens nader bezien

Wind is een duurzame energiebron. Een ander voordeel is dat het nooit opraakt. Wind kan altijd wor­den ge­­bruikt voor het opwekken van elektriciteit. Maar windmolens kunnen ook overlast veroorzaken voor omwonenden, zoals geluidshinder. De planwetgever moet hiermee rekening houden bij het aan­wij­­zen van ontwikkellocaties voor windmolens in het bestemmingsplan. Zij dient in dat kader im­mers, uit oog­­punt van een goede ruimtelijke ordening, zorg te dragen voor een goed woon- en leefkli­­maat.

Het is dus belangrijk dat het bestemmen van die ontwikkellocaties zorgvuldig gebeurt. Maar wat houdt dat voor het aspect geluid precies in? In 2019 ging de Afdeling bestuursrechtspraak hier meermaals op in. Wat blijkt: niet alleen de geluidsnormen uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit mil­ieu­be­­heer voor windmolens zijn relevant in dit verband. On­der omstandighed­en dient de plan­wetgever de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de optredende geluidbelasting nader te motiveren en te borgen.


Het Activiteitenbesluit milieubeheer als basis

Voor de exploitatie van windmolens (op land) bevat het Activiteitenbesluit milieubeheer algemeen geldende regels. Zo moet de geluidbelasting vanwege de in werking zijnde windmolens vol­­doen aan de normen uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het geluid van een windmo­len mag gemiddeld niet meer dan 47 decibel per jaar zijn voor gevoelige gebou­wen (zo­als woningen) en terreinen (zoals woonwagenstandplaatsen), geme­­ten op de gevel. ’s Nachts is een windmolen beter te horen; daarom mag het geluid gedurende de nacht niet meer dan gemid­deld 41 decibel bedragen.

In haar uitspraak van 6 november 2019 (link) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de geluidsnormen uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer “rechtstreeks werkend” zijn (r.o. 20.3). Deze normen hoeven daarom niet nog eens te worden geborgd in (de planregels bij) het be­­­stemmings­­plan. Zij zijn immers op basis van laatstgenoemd artikel al direct handhaafbaar, zo oor­deel­de de Afdeling bestuursrechtspraak reeds in haar uitspraak van 17 april 2019 (link; r.o. 21.2).

Dit houdt ook in dat mitigerende maatregelen die, blijkens een akoestisch on­derzoek (van de exploitant), nodig zijn om aan die geluidsnormen uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieube­heer te kun­nen voldoen, niet hoeven te worden vastgelegd in (de planregels bij) het bestemmings­­plan. Mocht blijken dat die mitigerende maat­re­gelen in weerwil van het akoestisch onderzoek (toch) niet zijn getroffen, waardoor er tijdens de exploitatie niet wordt voldaan aan de geluids­nor­men uit ar­­ti­­kel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieube­heer, dan kan men verzoeken om handhaving.

In de uitspraak van 6 november 2019 wordt dan ook geoordeeld (r.o. 20.3) dat als is aan­­ge­toond dat de geluid­­belasting van in werking zijnde windmolens voldoet aan het bepaalde in arti­kel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieube­heer, door de planwetgever mag worden verondersteld dat ter plaat­se sprake is van een aanvaardbaar geluidsni­veau en in die zin van een goed woon- en leefklimaat.

Voor de invulling van de norm van een goede ruimtelijke ordening mag de planwetgever dus aansluiting zoeken bij de geluidsnormen uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit bleek reeds uit de uitspraak van de Af­de­ling be­stuurs­­­recht­spraak van 13 februari 2019 (link; r.o. 39.2).

De toets aan ruimtelijke aanvaardbaarheid

Voor de geluidbelasting op gebouwen en terreinen die niet onder artikel 3.14a lid 1 van het Activitei­ten­besluit milieubeheer worden beschermd, ligt het voorgaande anders. Ook dan is de norm van een goede ruim­telij­ke orde­ning leidend, maar kan in verband met de toetsing daarvan niet een op een worden verwezen naar laatstgenoemd artikel. Dat is niet mogelijk omdat het daarin gaat om strikte geluidsnormen, toe­­ge­spitst op gebouwen en terreinen die vanwege hun aard – ver­blijf­plaat­sen van meer­­dere personen gedurende lange tijd van de dag – reeds bij wet als ‘geluidsgevoelig’ kwalificeren.

Hoe dan invulling moet worden gegeven aan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidbelasting van windmolens, was aan de orde in twee uitspraken van de Afdeling be­stuurs­rechtspraak uit 2016-2017. De eerste uitspraak, van 16 maart 2016 (link), betrof een zogenoemde werkhaven, dat geen geluidge­voe­lig terrein is waarop de geluidnormen van artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieu­be­heer van toepassing zijn. Relevant wordt geacht dat de toename van de bestaande geluidbelas­­ting door de exploi­ta­tie van de windmolens “in beginsel te klein [is] om waarneembaar te zijn”, ter­wijl in de werkhaven vaak “slechts incidenteel mensen aanwezig zijn” (r.o. 10.2). Bij deze om­­stan­­­­dig­heden is de Afdeling bestuursrechtspraak van oordeel dat de planwetgever de geluid­belas­ting uit het oog­punt van een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid aanvaardbaar heeft kun­nen ach­ten.

Tot eenzelfde oordeel komt de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van 13 septem­ber 2017 (link). Deze uitspraak betrof een paardenbak- en stal, eveneens geen geluidsgevoelig terrein in de zin van artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Van belang wordt geacht dat het ge­bruik van dit terrein niet ernstig wordt belemmerd door de optredende geluidsbelasting (r.o. 16.1).

Wel aanvullende planologische borging

Met de uitspraak van 27 november 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak (na haar tussenuit­spraak van 17 april 2019; link) hier een interessant oordeel aan toegevoegd (link), een die wél ziet op een geluidsgevoelig gebouw als bedoeld in artikel 3.14a lid 1 van het Activitei­ten­besluit milieubeheer.

Niet in geschil is dat de geluidbelasting van de winmolens op betreffende woningen voldoet aan de ge­­­luidsnormen uit dit artikel (r.o. 21.2 van de tussenuitspraak). Niettemin heeft de planwetgever ook toegelicht dat zij slechts de maximale geluidwaarden die in de MER zijn berekend voor het voorkeurs­al­ter­natief ruimtelijk aanvaardbaar vindt. Samen met appellanten constateert de Afdeling bestuurs­recht­­spraak echter dat betreffende geluidswaarden niet in (de planregels van) het bestemmings­plan zijn vastgelegd. Dit had uit oogpunt van een zorgvuldige vaststelling wel gemoeten. Anders dan de ge­luidsnormen uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer, is het bepaalde in een MER immers niet rechtstreeks werkend en als zodanig dus niet handhaaf­baar. Hoewel niet ex­pli­ciet benoemd in de tussenuitspraak, blijkt uit eerdere rechtspraak van de Afdeling bestuurs­recht­spraak dat als de planwetgever aan­geeft dat de voorziene activiteit alleen doorgang kan vinden als be­paal­de in het MER beschre­ven maatregelen zullen worden getroffen en de uitvoering van die maatre­ge­len niet reeds anderszins is verzekerd, die maatregelen in het normatieve kader van het m.e.r.-plichtige (be­stemmings)plan moeten worden opgenomen (r.o. 2.5.2 van de uitspraak van 28 mei 2008; link).

Het voorgaande lijkt ons te leren dat er onder omstandigheden aanvullende planologische borging no­dig is, en wel als de planwetgever er op basis van de MER voor kiest om (kennelijk, dit volgt niet con­creet uit voormelde uitspra­ken, maar ligt voor de hand) voor windmolens, uit oog­­punt van hun ruimte­lij­ke aanvaardbaarheid (qua aspect geluid), stren­gere geluidsnormen c.q. -waarden te hanteren dan die uit arti­kel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dan moet, anders dan in de uit­­­spra­­ken van 6 november en 17 april 2019, (wel) onderscheid worden gemaakt tussen het voldoen aan het bepaalde in dat artikel en de vraag of de betreffende geluidbelasting ruimtelijk aanvaardbaar is.

Een vervolgvraag is dan hoe een en ander zich verhoudt tot de bevoegdheid om via een maatwerkbe­sluit geluidsnormen strenger dan die uit artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit milieu­be­heer op te leg­­­­gen (zie lid 3). Dit kan niet zomaar, alleen “in verband met bijzondere lokale omstandighe­­den”. Kan via het ruimtelijke spoor deze beperking tot het toepassen van maat­werk nu worden om­zeild? Dit blijft in de uitspraken uit 2019 onbesproken (maar was daarin ook niet aan de orde ge­­steld). Mogelijk vormt dit – met nieuwe rechtspraak in het verschiet – een goede reden voor een blog in 2020.

 

Heeft u vragen aanleiding van dit blog? Wilt u assistentie bij de planologische toetsing van windmo­lens? Van der Feltz is u graag van dienst. Auteur: Tijn Slegers