PAS-blog: Woningbouw stagneert door stikstofcrisis: een dwingende reden van groot openbaar belang voor vergunningverlening onder de Wet natuurbescherming?

Tot voor kort werd de woningbouw zelden in verband gebracht met de stikstofcrisis in Natura 2000-gebieden, omdat de bijdrage daarvan aan de stikstofdepositie in Nederland marginaal is. Woning­bouw veroorzaakte in 2018 slechts 0,6 procent van de totale stikstofdepostie in ons land (link).

Onder het Programma Aanpak Stikstof waren woningbouwprojecten dan ook vaak vrijgesteld van een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming, omdat de gerelateerde stikstofdepositie on­der de 0,05 mol/ha/jr bleef. Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019 (link) is deze vrijstellingsgrens echter komen te vervallen. Sindsdien liegen de kranten­kop­pen er niet om:

Een kort resumé: “Mogelijk 14 miljard minder aan woningbouw en wegen door stikstof­uit­spraak” (link), “18.000 pro­­jec­ten in de knel door stikstofuitspraak (link), “Stikstofkwestie: “alles staat klaar om te bouwen, dit is een bloedbad” (link), “Stikstofprobleem gijzelt woningbouw: huizentekort loopt verder op” (link), “Enquête: bouwprojecten lopen massaal in de soep door stikstofcrisis” (link).

Het gebruik van de zogenoemde ADC-toets zou onder omstandigheden uitkomst kunnen bieden in deze stik­stof­crisis. Uit de rechtspraak blijkt namelijk dat de vergun­ning­verlening van een woningbouw­pro­­ject onder de Wet natuurbe­scher­ming met het doorlopen van deze toets vlot kan worden getrok­ken.

Steeds is het daarbij de vraag of woningbouw kwalificeert als een dwin­gen­de reden van groot open­baar belang, als één van de drie voorwaarden van de ADC-toets. Afhankelijk van het concrete woningbouwproject is dit, op basis van gedegen juridisch maatwerk, in beginsel aantoonbaar.

Stikstofcrisis zet de bouwsector ‘op slot’

Van belang is dat ons land veel Natura 2000-gebieden met overbelaste stikstofgevoelige ha­bi­tat­ty­pen kent; voor hun (gunstige) in­­stand­houding kunnen zij geen extra stikstofdepositie (meer) verdragen, ook niet als die ver­­waar­loos­­baar en onmeetbaar klein is, zoals men in de bouw­sec­tor benadrukt (link).

In theorie kan ieder woningbouwproject zo, hoe kleinschalig ook, leiden tot een signifi­cant negatief ef­fect voor die Natura 2000-gebieden, omdat in de bouw- en ge­bruiks­fase daarvan (vaak) stik­stof­de­po­stie wordt ver­­oorzaakt door bijvoorbeeld het bouwverkeer en gasgebruik in de gebouwde woningen.

Deze we­tens­chap bemoeilijkt momenteel de vergunningverlening voor woningbouw­pro­jec­ten onder de Wet na­tuur­­be­scher­­­­­­ming. De teneur is dat de bouwsector mogelijk voor lange tijd ‘op slot’ zit door de stik­stof­crisis (link); hierdoor zouden 70.000 banen in die sector op de tocht kunnen ko­men te staan (link) terwijl het doel om 75.000 nieuwe woningen per jaar te bouwen onhaalbaar zou worden (link).

Aanpak van stikstofcrisis in de bouwsector

De overheid wil daarom dat die vergunningverlening weer zo snel als mogelijk wordt her­vat. Maar te­- gelijkertijd is er geen makke­lij­ke en vlotte oplossing voor de stik­­­­­stof­crisis in Nederland, ook niet binnen de bouwsector, zo blijkt uit de ka­mer­brief “Aanpak stikstof­pro­­ble­­matiek” van 4 oktober jl. (link).

De gedachte is met name, in navolging van het recente advies “Niet alles kan” van het Adviescollege Stikstofpro­ble­ma­tiek (link), dat de stikstofdepositie in de woning­bouw is te beteugelen door circulair, ener­gie­neu­traal en natuurinclusief te bouwen met beter ge­bruik van diverse innovatieve tech­nie­ken en mate­ria­len. Aanbestedings­- en vergunnings­voor­waar­­den zouden hierop aange­past moeten worden.

De realiteit is kennelijk echter dat duurzaamheid het “ondergeschoven kind [blijft] bij aan­be­ste­din­gen in de bouw” (link). Het verder verduurzamen van een bestaand woningbouwproject of het initië­­ren van een duurzaam woningbouw­pro­ject is dan geen gemakkelijke opga­ve. Ook niet omdat nieu­we woningen (vanwege de geldende duurzaamheidsvereisten) al zo goed als energie­neu­traal moe­ten wor­den gebouwd; ‘stikstofwinst’ moet dus vooral met verduurzaming in de bouwfase worden behaald.

De vraag is of dit laatste mogelijk is, gelet ook op dit statement: “we zouden best met een elek­­tri­sche auto naar de bouwplaats willen komen, maar een e­lek­tri­sche kraan heb ik niet. Ik weet niet eens of die bestaan. Bovendien zouden er dan in­eens zes­­dui­zend van moeten zijn voor heel Nederland” (link).

Inzet ADC-toets ten gunste van woningbouw

Als uiteindelijk blijkt dat extra stikstofdepositie niet met of ondanks ver­duur­za­ming in de bouw­­fase van een woning­bouw­pro­ject kan wor­den voorkomen, moet de ADC-toets uit de Wet natuur­be­­scher­ming worden doorlopen, wil een woningbouwproject toch nog kunnen worden vergund onder die wet.

Dat doorlopen heeft gelet op het vereiste van ‘een dwingende reden van groot openbaar belang’ echter alleen zin als er sprake is van een woningbouwproject dat aan dit criterium kan voldoen. Daar­van is onder omstandigheden sprake als het woningbouwproject, ook als die qua omvang en investerin­gen betrek­ke­lijk klein is, aan de actuele gemeen­te­­lij­ke/regionale wo­ningbehoefte tege­moet­komt (zie uit­spra­ken: link, link en meer recent link). Zo kan de ADC-toets dus een uitweg bieden in de stikstofcrisis.

Dat deze rechtspraak niet van (vrij) re­­cente datum is, doet aan dit gegeven niet af. Meer van belang is dat daaruit volgt dat het gebruik van de ADC-toets steeds vraagt om juridisch maat­werk. Dat voor één woningbouwproject is beslist dat er sprake is van een dwingende reden van groot openbaar be­lang, be­­te­kent niet dat dit zonder meer ook geldt voor ieder ander woning­bouw­­­pro­ject.

In de fact­sheet “Woningbouwplannen, stikstof en Natura 2000-gebie­den” plaatst de overheid (juli 2019; link) deze kri­ti­sche noot ook bij de inzet van de ADC-toets ten behoeve van de woning­bouw:

Het is niet ge­mak­ke­lijk om een woningbouwontwikkeling als zodanig aan te merken. Mogelijk dat een grote behoefte aan woningbouw binnen een specifieke regio dan wel gemeente een voldoende dwingende reden zou kunnen opleveren. Dit moet dan zorgvuldig en ge­degen worden onderbouwd”.

Dat er momenteel (hoge) woningnood bestaat in diverse gemeenten en regio’s kan die onder­bouwing naar het lijkt ten goede komen. De aanname van een eventuele dwingende reden van groot open­baar be­lang vereist blijkens de rechtspraak steeds een afweging van het woningbouwproject tegen de aan­tas­ting van het betreffende Natura 2000-ge­bied (link). Hoe prangender de woningnood is, hoe sneller die afweging positief zou kunnen uitvallen voor een woningbouwproject en daarmee ook die aanname.

Maar hiermee is niet alles gezegd. De ADC-toets vereist naast het bestaan van een dwingende reden van groot openbaar be­lang maatwerk immers ook, als de twee overige voorwaarden van die toets, dat er voor een wo­­ningbouwproject geen alternatieve(n) (locaties) met minder negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebie­den be­staan en dat die gevolgen ook afdoende kunnen worden ge­compenseerd.

Pas als voor een woningbouwproject ook aan deze twee voorwaarden kan worden voldaan, is de ADC-toets voor de bouw­sector een kansrijk instrument voor vergunningverlening onder de Wet natuurbe­scher­ming in de stikstofcrisis. En dat dit geen sinecure is, blijkt evenzeer uit genoemde rechtspraak.

Heeft u vragen naar aanleiding van dit blog? Wilt u assistentie bij de inzet van de ADC-toets in de woningbouw en bij de benodigde juridische onderbouwing daarvan? Van der Feltz is u graag van dienst.

Lees ook de PAS-blog van Susanne van de Pest en Simon Olierook over de contractuele kostenverdeling van stikstofproblematiek bij woningbouw- en infrastructurele projecten.

Auteur: Tijn Slegers