Internetconsultatie nieuw wettelijk kader voor geothermie

Tot en met 20 juli 2019 loopt de internetconsultatie voor het langverwachte eigen vergunningstelsel voor aardwarmte (ook wel geothermie). Dit leidt tot een grote verandering van het wettelijk kader. In dit blog bespreken wij de hoofdlijnen van het nieuwe vergunningenstelsel.


Inhoud

Als het consultatievoorstel wet wordt, wijzigt het vergunningstelsel voor de opsporing en winning van aardwarmte zoals dat nu nog in de Mijnbouwwet staat. Naar huidig recht verloopt de vergunningverlening voor aardwarmte grotendeels volgens het regime voor delfstoffen (vooral aardgas en zout). Kort en goed bestaat dat systeem er uit dat voor het opsporen van aardwarmte een opsporingsvergunning nodig is. Voor het winnen van aardwarmte is een winningsvergunning (waarmee overigens ook kan worden opgespoord) en een winningsplan nodig.

Daarnaast zijn ook de gebruikelijke omgevingsrechtelijke toestemmingen nodig. Zo kan afhankelijk van de beoogde locatie een omgevingsvergunning nodig zijn voor bijvoorbeeld het bouwen, planologisch strijdig gebruik, het verharden van terreinen, het kappen van bomen en het realiseren van een uitrit. Ook kan een vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming nodig zijn voor bijvoorbeeld het verstoren van vogels en planten respectievelijk de effecten op Natura 2000-gebieden. In dat verband is van belang dat deze vergunningen voor de opsporingsfase niet altijd ook de winningsfase (kunnen) dekken. Bijvoorbeeld als informatie uit de opsporingsfase noodzakelijk is om de gevolgen van de winningsfase goed in te schatten. De omgevingsvergunning ziet op de effecten op het milieu die boven de grond kunnen ontstaan. De toestemmingen op grond van de Mijnbouwwet op milieueffecten die ontstaan in de ondergrond.

Kortom, er zijn veel vergunningen nodig om uiteindelijk aardwarmte te kunnen winnen; en dan laten wij de transportfase zelfs nog buiten beschouwing. Het consultatievoorstel wijzigt al deze omgevingsrechtelijke toestemmingen niet. Het consultatievoorstel wijzigt alleen het vergunningenregime in de Mijnbouwwet.

De koppeling met het regime voor delfstoffen wordt losgelaten. Het opsporen en winnen van aardwarmte krijgt – als het aan het consultatievoorstel ligt – een geheel eigen toestemmingenregime. Dat regime ziet er als volgt uit.

Toestemming 1: toewijzing zoekgebied

Het consultatievoorstel gaat uit van een systematiek waarbij een potentiële operator eerst een zoekgebied aanvraagt, op grond waarvan hij nader onderzoek kan doen naar de ondergrond en op basis waarvan hij SDE-subsidie kan aanvragen en zijn financiering en zijn technische organisatie verder kan regelen. Dit instrument is (net als de huidige opsporings- en winningsvergunning) een marktordeningsinstrument.

De toewijzing zoekgebied geeft de houder het exclusieve recht om voor het gebied waarvoor de toewijzing zoekgebied geldt, een startvergunning aardwarmte aan te vragen. Anderen kunnen, zolang er een toewijzing zoekgebied geldt voor dat gebied, geen startvergunning aardwarmte aanvragen. Om anderen partijen ook een kans te geven worden zij via een uitnodiging in de Staatscourant in de gelegenheid gesteld een concurrerende aanvraag voor een zoekgebied in te dienen voor (een deel van) het aangevraagde gebied. De termijn is gelet op de complexiteit van dit soort projecten relatief kort: 8 weken.

Toestemming 2: startvergunning aardwarmte

Voordat er gestart kan worden met boren, testen en de eerste periode van winning zal de vergunninghouder daarnaast een startvergunning moeten aanvragen. Boren, testen en een korte periode van winnen worden met het wetsvoorstel onder één vergunning gebracht.

Toestemming 3: vervolgvergunning aardwarmte

Na afloop van de looptijd van de startvergunning is een vervolgvergunning nodig om verder te gaan met het winnen van aardwarmte. In deze vervolgvergunning wordt de grootte van het winningsgebied vastgelegd en bepaald onder welke voorwaarden en voor hoe lang de houder aardwarmte mag winnen in dat toegewezen gebied. Het gaat dan om de exploitatieduur, de hoeveelheden formatiewater die uit en in de ondergrond worden gepompt, de verwachte afkoeling en daarvan afgeleid de verwachte invloedssfeer. Op basis van de vervolgvergunning kan de houder aardwarmte winnen gedurende de economische levensduur van het onder de startvergunning aangelegde aardwarmte winningssysteem.

Bij de verlening van de toestemmingen moet de aanvrager informatie verstrekken over de afzet van de gewonnen aardwarmte en de afspraken die hierover zijn gemaakt. Bij de aanvraag voor toewijzing van een zoekgebied moet duidelijk zijn dat de aanvrager de te winnen warmte in beginsel ook kwijt kan aan een of meerdere afnemers. Daarom moet de aanvrager de afspraken en (principe)overeenkomsten met zijn afnemer(s) meesturen, wat in dit stadium vaak nog een intentieverklaring zal zijn, aldus de concept Memorie van Toelichting. Bij de aanvraag voor een startvergunning moeten de overeenkomsten met de afnemers worden meegezonden.

Observaties

Ons valt op dat de verdeling van vergunningen aanvraaggestuurd is en dat de regie in het spoor van de Mijnbouwwet bij de minister van EZK wordt gelegd. Gelet op de historie en het nationale belang van de energievoorziening is dat logisch. Aan de andere kant kan deze wijze van vergunningverlening wel spanning oproepen met de in het Klimaatakkoord neergelegde afspraken dat decentrale overheden regionale energie strategieën (RES) ontwikkelen, waarin keuzes worden gemaakt voor onder meer de warmtetransitie in de gebouwde omgeving. Ingevolge het Klimaatakkoord moeten gemeenten ook transitievisies warmte opstellen, waarin het tijdpad voor de verduurzaming van de wijk wordt bepaald en warmtevraag – en aanbod op elkaar worden afgestemd. Daarnaast zullen provincies en gemeenten ingevolge de Omgevingswet in hun omgevingsvisies keuzes maken over de wijze waarop de energietransitie in de fysieke leefomgeving van hun gemeente of provincie zal worden gerealiseerd. De vergunningverlening voor de winning van aardwarmte door de minister van EZK zal niet vanzelfsprekend op deze strategieën en visies aansluiten. Of voor een gebied een aardwarmtevergunning wordt verleend, wordt immers bepaald door de omstandigheid dat een aanvraag wordt ingediend. Weliswaar hebben de relevante provincie(s) en gemeente(n) de bevoegdheid om binnen 6 weken een advies te geven over een aanvraag, maar dat lijkt geen adequaat instrument om de inpassing van het geothermieproject in lokale plannen te garanderen en al helemaal niet om aan lokale keuzes voor een andere bron voor de warmtevoorziening voorrang te kunnen geven.

Ook is opmerkelijk dat bij de beoordeling van aanvragen wordt meegewogen of afspraken met afnemers voorhanden zijn waaraan de gewonnen warmte kan worden geleverd, maar dat voor de beoordeling van de business case voor het beoogde aardwarmteproject kennelijk niet wordt meegewogen of zekerheid bestaat of ter plaatse een warmtenet beschikbaar is of komt om de warmte naar de beoogde afnemers te transporteren. Wellicht moet daaruit worden opgemaakt dat ervan wordt uitgegaan dat de aanvrager van een vergunning voor de winning van aardwarmte ook zelf zorg draagt voor de aanleg en exploitatie van een netwerk, en dus een geïntegreerd bedrijf vormt. Dit is echter niet het vanzelfsprekende model waar op dit moment in het kader van de voorbereiding van de uitbreiding van de Warmtewet van wordt uitgegaan. Het heeft er dan ook alle schijn van dat bij de voorbereiding van dit consultatievoorstel voor aardwarmtewetgeving andere, gelijktijdige ontwikkelingen als de afspraken in het Klimaatakkoord en de aankomende omgevingswetgeving en warmtewetgeving (nog) niet in het proces zijn betrokken.