De Staat neemt voldoende maatregelen tegen luchtvervuiling: Milieudefensie verliest hoger beroep

Vrijdag 28 juni jl. heeft het kabinet het definitieve Klimaatakkoord gepresenteerd. Dat het klimaat hoog op de agenda staat, volgt ook uit het gegeven dat de Staat der Nederlanden (“de Staat”) door milieuorganisaties aansprakelijk wordt gehouden wegens het niet voldoen aan milieueisen, zoals de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag (“Gerechtshof”) in de zaak Urgenda over de CO2 uitstoot. Ook volgens belangenorganisatie Milieudefensie zou de Staat te weinig maatregelen nemen om de luchtkwaliteit in Nederland te verbeteren en om die reden heeft zij juridische stappen ondernomen. In het arrest van 7 mei 2019 heeft het Gerechtshof haar echter in het ongelijk gesteld, en geoordeeld dat er geen sprake is van onrechtmatig handelen door de Staat. Het bevel om de Staat op te dragen de noodzakelijke maatregelen te nemen ter verbetering van de luchtkwaliteit is daarom afgewezen. Wij praten u in deze blog graag bij over het arrest van 7 mei 2019.


Vorderingen Milieudefensie c.s.

Volgens de belangenorganisaties Milieudefensie en Adem In Rotterdam en 56 natuurlijke personen (Milieudefensie c.s.”) dient de Staat aanvullende maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat de luchtkwaliteit in Nederland voldoet aan de normen die volgen uit de richtsnoeren van de Wereldgezondheidsorganisatie uit 2005 (“de WHO-richtwaarden”), dan wel uit de Europese Richtlijn betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (Richtlijn 2008/50/EG, hierna: “de Richtlijn”).

De voorgeschiedenis van dit geschil is als volgt. In 2017 hebben Milieudefensie c.s. met succes een kort geding aangespannen en is de Staat veroordeeld tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan dat moet voldoen aan de in de Europese en Nederlandse regelgeving gestelde milieueisen. Naar aanleiding daarvan heeft de Staat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit aangepast (“Aanpassing NSL”), waarbij aanvullende maatregelen zijn genomen om de resterende overschrijdingen op enkele hardnekkige knelpunten in de binnensteden versneld teniet te doen. In hoger beroep in kort geding werd de Staat echter in het gelijk gesteld en werd de uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd, min of meer op dezelfde gronden als waarop Milieudefensie c.s. in het onderhavige arrest in het ongelijk zijn gesteld.

Na de kort gedingprocedure hebben Milieudefensie c.s. een bodemprocedure aangespannen. Daarin hebben zij - kort gezegd – het volgende gevorderd:

  1. primair: een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt doordat geen maatregelen zijn getroffen met inachtneming van de WHO-richtwaarden;
  2. subsidiair: een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt doordat geen maatregelen zijn getroffen waarbij er een extra veiligheidsmarge van 10 μg bovenop de uit de Richtlijn gestelde grenswaarden is gehanteerd; en
  3. uiterst subsidiair: een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt doordat de (resultaats)verplichtingen uit de Richtlijn niet zijn nagekomen.

Milieudefensie c.s. vorderen daarnaast dat de Staat wordt bevolen om binnen een half jaar alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. De beoordeling van de vorderingen is als volgt.

Staat heeft beoordelingsruimte op grond van artikel 2 en 8 EVRM niet overschreden

Het Gerechtshof stelt voorop dat belangenorganisaties zoals Milieudefensie een beroep kunnen doen op artikel 2 (recht op leven) en 8 (recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) EVRM. De primaire vordering van Milieudefensie c.s. dat de Staat onrechtmatig handelt door niet te voldoen aan de WHO-richtwaarden slaagt echter niet, nu de Staat heeft voldaan aan de verplichtingen uit de Richtlijn. Ook heeft de Staat zijn toekomende margin of appreciation niet overschreden. Daarbij overweegt het Gerechtshof dat de WHO-richtwaarden voor de Staat geen bindende normen bevatten. Ook in het geval dat het hanteren van de WHO-richtwaarden tot een hogere bescherming van de volksgezondheid zou leiden, dient de Staat volgens het Gerechtshof de andere relevante belangen, zoals maatschappelijke en economische belangen, in acht te nemen. Versnelde toepassing van de WHO-richtlijnen kan dus niet zonder meer als doorslaggevend belang worden beschouwd. Bovendien is sprake van verschillende, over het land verspreide bronnen die luchtverontreiniging veroorzaken en gaat het niet om één concrete verontreinigingsbron, zoals bij een specifieke fabriek. Om deze reden zijn ook andere maatschappelijke belangen, zoals de eerbiediging van andere (mensen)rechten, hierbij betrokken. Dit maakt dat de Staat zijn toekomende beoordelingsruimte op grond van artikel 2 en 8 EVRM niet heeft overschreden.

Staat niet verplicht tot hanteren van een extra veiligheidsmarge van 10 μg

Met betrekking tot de subsidiaire vordering verzoekt Milieudefensie c.s. het Gerechtshof om de Staat te verplichten om een extra veiligheidsmarge van 10 μg te hanteren bovenop de in de Richtlijn gestelde eisen. Het Gerechtshof overweegt dat een dergelijke verplichting niet uit de Richtlijn volgt. Bovendien is de gewenste extra marge van 10 μg door Milieudefensie c.s. onvoldoende onderbouwd met gegevens waaruit kan worden afgeleid dat het hanteren van deze (zeer forse) marge noodzakelijk zou zijn om de grenswaarden te halen. Het Gerechtshof betrekt bij deze afweging ook de Aanpassing NSL, waarop Milieudefensie c.s. geen kritiek hebben geuit. Niet is aannemelijk gemaakt of gesteld dat de maatregelen uit de Aanpassing NSL onvoldoende zouden zijn om de grenswaarden te bereiken, indien de gewenste extra marge niet wordt toegepast.

Geen belang bij verklaring voor recht

Ten aanzien van de uiterst subsidiaire vordering overweegt het Gerechtshof dat een verklaring voor recht verband dient te houden met de eventuele schadeplichtigheid van de Staat. Volgens het Gerechtshof hebben Milieudefensie c.s. geen belang bij een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt. Milieudefensie c.s. hebben namelijk aangegeven dat het verband tussen luchtverontreiniging en gezondheidsschade niet op het niveau van individuele personen kan worden vastgesteld. De verklaring voor recht kan – zo oordeelt het Gerechtshof - niet gelegen zijn in eventuele toekomstige schadeclaims tegen de Staat van individuele personen.

Enkele kanttekeningen

De overwegingen van het Gerechtshof ten aanzien van de primaire en subsidiaire vorderingen komen ons niet vreemd voor. We kunnen ons qua inhoud en oordeel goed vinden in deze overwegingen. Ten aanzien van de uiterst subsidiaire vordering zijn wij echter van mening dat het Gerechtshof een vrij strenge maatstaf hanteert. De causaliteit speelt in beginsel bij een vordering tot het geven van een bevel - in vergelijking met een vordering tot schadevergoeding - een beperktere rol. Voor het geven van een bevel is voldoende dat er een reële dreiging van gevaar is waartegen maatregelen moeten worden getroffen. In de Urgenda-zaak oordeelde het Gerechtshof dat die reële dreiging er was (zie r.o. 46). In de onderhavige zaak van Milieudefensie c.s. oordeelt het Gerechtshof daarentegen dat geen sprake is van een reële dreiging, nu de Staat verdere maatregelen heeft doorgevoerd in de Aanpassing NSL, waartegen geen kritiek is geuit (door Milieudefensie c.s.).

Van belang is dat belangenorganisaties als Milieudefensie de procedure zijn gestart mede uit algemene gezondheids- en milieubelangen. Artikel 3:305a lid 1 BW biedt daarvoor de ruimte, waarbij schade in beginsel niet behoeft te worden gesteld. Daarnaast moet ook het doel en belang van artikel 3:305a BW niet uit het oog worden verloren. Met het introduceren van dit artikel heeft de wetgever immers beoogd efficiënte en effectieve rechtsbescherming te bewerkstelligen voor de belangen die in het stelstel van individuele geschillenbeslechting moeilijk beschermd kunnen worden. Juist bij bovenindividuele belangen als in de onderhavige zaak, zoals het niet (verder) aantasten van het milieu, is het afdwingen van handhaving van deze normen door een belangenorganisatie bij uitstek een vordering waar artikel 3:305a BW voor in het leven is geroepen. Dit blijkt onder meer uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1991/92, 22486, nr. 3, p. 22), waarin ook is benadrukt dat de collectieve actie is bedoeld voor diffuse belangen van vele burgers, waarvan op voorhand niet duidelijk is wie bij aantasting daarvan schade ondervindt. Toch heeft het Gerechtshof dit punt - kort gezegd – afgedaan door te overwegen dat Milieudefensie c.s. zelf hebben aangegeven dat de (collectieve) schade in de toekomst is gelegen.

Slot

Al met al betreft dit arrest van het Gerechtshof een belangwekkende zaak. Het is afwachten of het geschil nog aan de Hoge Raad zal worden voorgelegd. Dit zou uiteraard interessante jurisprudentie opleveren; tot nu toe is overigens nog niet gebleken dat Milieudefensie c.s. inderdaad in cassatie zal gaan (zie https://milieudefensie.nl/recht-op-gezonde-lucht).

 

Mocht u een vraag hebben over overheidsaansprakelijkheid, dan staan wij u graag te woord.

Op de hoogte blijven van onze updates? Meld u hier aan voor onze nieuwsbrief!