Aandachtspunten functiewijziging ex artikel 4 onderdeel 9 bijlage II Bor (kruimelgevallenregeling)

Wanneer het ter plaatse geldende planologische regime bepaald gebruik van gronden of bouwwerken niet toestaat, zal voor de uitvoering van een project in beginsel een omgevingsvergunning nodig zijn (art. 2.1, lid 1, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Indien er moet worden afgeweken van de regels van een bestemmingsplan of beheersverordening komt onder omstandigheden de zogenaamde ‘kruimelgevallenregeling’ in aanmerking als grondslag voor vergunningverlening (art. artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2°, Wabo j° art. 2.7 Besluit omgevingsrecht (Bor) j° art. 4 van bijlage II van het Bor).

In dit blog zal ik kort enkele aandachtspunten opsommen ten aanzien van één van de onderdelen van de kruimelgevallenregeling, te weten: onderdeel 9. Dit onderdeel bepaalt dat de volgende activiteit voor vergunningverlening in aanmerking komt:

“het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;”


Niet vergroten bebouwde oppervlakte of het bouwvolume

Het wijzigen van het gebruik van een gebouw op grond van onderdeel 9 mag samengaan met bouwactiviteiten. Het bebouwde oppervlakte of het bouwvolume mag hierdoor echter niet worden vergroot. Dit betekent niet dat er alleen inpandige bouwactiviteiten zijn toegestaan. Bouwactiviteiten die leiden tot de veranderingen van het uiterlijk van het bouwwerk, zoals het wijzigen van de gevelindeling, vallen ook binnen de reikwijdte van onderdeel 9 (vgl. Stb. 2014/333, p. 55).

Onder bouwvolume wordt de omvang van het gebouwde verstaan en niet de omvang van de gebruiksfunctie. Het inpandig vergroten van het vloeroppervlak waardoor de omvang van het gebruik toeneemt, betekent dus niet dat het bouwvolume wordt vergroot (vgl. ABRvS 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1345).

Aansluitend terrein

Niet alleen het desbetreffende bouwwerk valt onder de reikwijdte van onderdeel 9, maar ook het daarbij aansluitend terrein. Anders zou de ongerijmde situatie kunnen ontstaan dat een bouwwerk na de functiewijziging feitelijk onbruikbaar is, omdat het aansluitend terrein niet ten behoeve van het bouwwerk mag worden gebruikt, waardoor bijvoorbeeld de toegang tot het bouwwerk wordt verhinderd (vgl. Stb. 2014/333, p. 55).

Onderdeel 9 kan ook van toepassing zijn op een wijziging van het gebruik van een aansluitend terrein, die niet samengaat met een wijziging van het gebruik van het bouwwerk waar dat terrein op aansluit. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien het gewenste gebruik van dat bouwwerk reeds is vergund (vgl. ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:477).

Buiten de bebouwde kom

Voor bouwwerken die zijn gelegen buiten de bebouwde kom zijn de mogelijkheden om een functiewijziging toe te staan beperkt tot een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. Onder logiesfunctie wordt in dit verband hetzelfde verstaan als in artikel 1.1, lid 2, van het Bouwbesluit 2012 (vgl. Stb. 2014/333, p. 54).

De vraag of een perceel in de bebouwde kom als bedoeld in onderdeel 9 is gelegen, is van feitelijke aard, waarbij de aard van de omgeving bepalend is en van belang is waar de bebouwing nagenoeg feitelijk ophoudt. De plaats van verkeersborden is daarbij niet van belang. De kwalificatie van de locatie van een perceel in het kader van andere wetgeving, zoals de Wegenverkeerswet of de Wet geluidhinder, is evenmin bepalend (vgl. ABRvS 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1294 en ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:823).

Combineren onderdelen kruimelgevallen

Hoewel de in artikel 4 aangewezen gevallen in enkelvoud zijn opgesteld, kunnen zij ook in meervoud worden toegepast. Dit betekent bijvoorbeeld dat het mogelijk is om tegelijkertijd omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald gebruik, bedoeld in onderdeel 9, van een bestaand hoofdgebouw en voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk, bedoeld in onderdeel 1 (vgl. Stb. 2014/333, p. 50-51 en ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744).

In geval van nieuwbouw zal voor de gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9 in ieder geval moeten worden beoordeeld in hoeverre een grondslag aanwezig is voor de realisatie, de bouw, van een aangevraagd bouwwerk. De combinatie van beide onderdelen kan niet worden gebruikt om nieuwe hoofdgebouwen mogelijk te maken waarvan het beoogd gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. Met onderdeel 1 kan slechts worden voorzien in een uitbreiding van een hoofdgebouw dat in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Onderdeel 9 kan daarbij worden gebruikt om de functie van het uit te breiden hoofdgebouw te wijzigen. (vgl. ABRvS 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:963. Zie verder mijn eerdere blog.

Beperking artikel 5 bijlage II Bor

Artikel 5, lid 6, van bijlage II van het Bor bepaalt dat onderdeel 9 niet van toepassing is op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Mer-(beoordelings)plichtige activiteiten zoals genoemd in kolom 1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage kunnen dus niet met toepassing van de kruimelgevallenregeling worden vergund. Of sprake is van een aangewezen geval als bedoeld in kolom 2 dan wel een aangewezen besluit als bedoeld in kolom 4 is voor deze uitzondering niet van belang (vgl. Stb. 2014/333, p. 58).

Veelal zal in dit verband moeten worden beoordeeld of er sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D.11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (vgl. ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348 en ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414). Het antwoord op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject is casuïstisch van aard. Zie verder: https://www.feltz.nl/nl/actueel/blogs/468/kruimelgeval-of-stedelijk-ontwikkelingsproject-.html

De reguliere voorbereidingsprocedure

Wanneer met toepassing van de kruimelgevallenregeling van het bestemmingsplan of beheersverordening wordt afgeweken, kan de omgevingsvergunning met toepassing van de kortere reguliere voorbereidingsprocedure als bedoeld in § 3.2 van de Wabo worden verleend. Dit is anders wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in § 3.3 van de Wabo alsnog van toepassing wordt vanwege een gelijktijdig aangevraagde activiteit, zoals het oprichten van een inrichting.

Bij toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure is er geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist. Ook worden artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, lid 1, van het Besluit ruimtelijke ordening niet van overeenkomstige toepassing verklaard op een kruimelgeval (vgl. art. 5.20 Bor). Zo hoeft bij vergunningverlening niet te zijn voorzien in een toelichting waarin onder meer de inzichten over de (economische) uitvoerbaarheid zijn neergelegd (vgl. ABRvS 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2952). Wel is het zo dat een kruimelgeval slechts kan worden vergund wanneer de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook dient het verleningsbesluit te voldoen aan het zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb). Alle betrokken ruimtelijke relevante belangen dienen te worden afgewogen, voordat tot vergunningverlening kan worden overgegaan.

Lex silencio positivo

Een ander gevolg van het van toepassing zijn van de reguliere voorbereidingsprocedure is dat § 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht geldt bij de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Dit betekent dat als niet tijdig op de aanvraag wordt beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven.

In dit verband is van belang dat de Wabo exclusief bepaalt welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het bevoegd gezag heeft hierin geen keuze. Het kan dus niet zelf besluiten om de aangevraagde functiewijziging met toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 3°, Wabo en daarmee de uitgebreide voorbereidingsprocedure te behandelen, wanneer de aangevraagde activiteit binnen de kruimelgevallenregeling valt. Het bevoegd gezag riskeert hiermee zelfs dat er een van rechtswege verleende omgevingsvergunning ontstaat (vgl. ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2606). Er bestaat overigens geen rangorde tussen de binnenplanse afwijking en de kruimelgevallenregeling, zodat hiertussen wel een keuze kan worden gemaakt. In beide gevallen is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing (vgl. ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2985 en Rb. Gelderland 17 februari 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:936).

Provinciale verordening en gemeentelijke beleidsregels

In een ter plaatse geldende provinciale verordening kunnen aanvullende eisen zijn gesteld aan de (onderbouwing van de) beoogde functiewijziging. Het is daarom van belang goed na te gaan op welke type ruimtelijke besluiten deze verordening van toepassing is. Vaak blijkt dit uit de definitiebepalingen.

Op gemeentelijk niveau kunnen er beleidsregels gelden voor vergunningverlening met toepassing van de kruimelgevallenregeling. In dat verband is van belang dat indien ingevolge gevoerd beleid geen omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van de kruimelgevallenregeling, het bevoegd gezag niet bevoegd is om de activiteit alsnog mogelijk te maken met toepassing van artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 3°, Wabo. De betreffende beleidsregels zouden anders illusoir worden (vgl. ABRvS 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:58).

Van geval tot geval

Met dit blog is beoogd enkele aandachtspunten voor initiatiefnemers en vergunningverleners te benoemen met betrekking tot onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling. Met dit onderdeel kan door middel van de kortere reguliere voorbereidingsprocedure bepaald gebruik in afwijking van het bestemmingsplan of beheersverordening worden toegestaan. Dit kan bijvoorbeeld van pas komen bij de transformatie van bestaande panden, zoals het transformeren van kantoorgebouwen tot woningen. Uit het voorgaande blijkt evenwel dat het van geval tot geval afhangt of toepassing kan worden gegeven aan onderdeel 9.

Heeft u vragen over de kruimelgevallenregeling? Neem dan contact met ons op, wij staan u graag te woord.

Auteur: Simon Olierook