Gemeenten mogen de aanvraag voor een tweede fase omgevingsvergunning niet buiten behandeling stellen als de aanvraag eerste fase niet volledig is.

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’) biedt de mogelijkheid om voor een project bestaande uit meerdere vergunningplichtige activiteiten een omgevingsvergunning in twee fasen te verlenen. Wanneer de vergunningaanvraag voor de eerste fase niet volledig blijkt te zijn en daardoor buiten behandeling wordt gesteld, mag een bestuursorgaan niet zonder meer ook de vergunningaanvraag voor de tweede fase buiten behandeling stellen, zo bepaalde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) in haar uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3212).


Gefaseerde vergunningaanvraag voor oprichting varkensstal

In deze zaak is appellant voornemens een varkensstal op te richten. Appellant heeft hiervoor een omgevingsvergunning voor drie onlosmakelijke activiteiten nodig: voor de activiteit milieu (als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo),voor de activiteit bouwen van een bouwwerk (als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo) en handelen in strijd met het bestemmingsplan (als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo). Appellant vraagt deze omgevingsvergunning gefaseerd aan. De aanvraag eerste fase ziet alleen op de milieuactiviteit. Voordat de omgevingsvergunning milieu door het college van B&W van Gemert-Bakel kan worden verleend, moet het college eerst een milieueffectrapportagebeoordelingsbesluit (‘m.e.r.-beoordelingsbesluit’) nemen, waarin wordt beslist of voor de oprichting van de varkensstal een milieueffectrapportage moet worden gemaakt. Hiervoor heeft appellant, kort voordat de vergunningaanvraag voor de eerste fase (milieu) was ingediend, een aanmeldnotitie milieueffectrapportage overgelegd. Omdat deze aanmeldnotitie niet compleet was, heeft het college verzocht om aanvullende gegevens. Twee jaar later dient appellant een vergunningaanvraag voor de tweede fase in (bouwen en gebruik in strijd met het bestemmingsplan). Opnieuw wordt door het college verzocht om aanvullende gegevens met betrekking tot de aanmeldnotitie. Uiteindelijk beslist het college om de vergunningaanvraag voor beide fasen buiten behandeling te stellen, omdat de aanvraag voor de eerste fase niet is vergezeld van een afschrift van een m.e.r.‑beoordelingsbesluit. Daardoor kon volgens het college de aanvraag voor de tweede fase evenmin in behandeling worden genomen.

Oordeel Afdeling

Anders dan de rechtbank, overweegt de Afdeling in r.o. 4.1 dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor de buitenbehandelingstelling van de aanvraag voor de tweede fase. Hoewel het gaat om een project met onlosmakelijke activiteiten in de zin van artikel 2.7 Wabo, geldt dat, bij gefaseerde vergunningverlening, beide aanvragen zelfstandig moeten worden beoordeeld. Het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag voor de tweede fase buiten behandeling had moeten worden gesteld omdat de aanvraag voor de activiteit bouwen anders geen betrekking zou hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het project, is daarom niet in overeenstemming met het systeem van gefaseerde verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 Wabo.

Dat sprake is van onlosmakelijke activiteiten betekent verder niet dat de aanvraag voor de activiteit bouwen om dezelfde inhoudelijke reden buiten behandeling kon worden gesteld als de aanvraag voor de milieuactiviteit. Ook in geval van onlosmakelijke samenhang dient elke vergunningplichtige activiteit binnen zijn eigen toetsingskader te worden beoordeeld. De gefaseerde aanvraag heeft daarom niet tot gevolg dat de aanvraag voor de activiteit bouwen (ook) moest worden getoetst aan de bepalingen onder de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage.

Omdat de buitenbehandelingstelling van de aanvraag voor de tweede fase niet op een wettelijke grondslag berustte, had het college deze aanvraag dus ook niet zonder meer buiten behandeling mogen stellen. Het college had, voordat er werd beslist op de vergunningaanvraag voor de tweede fase, appellant een redelijke termijn moeten bieden om een nieuwe vergunningaanvraag voor de eerste fase in te dienen. Daarbij was het college ook gehouden om de beslissing op de aanvraag voor de tweede fase aan te houden. Deze aanhoudingsplicht vervalt nadat het college heeft beslist op de nieuwe aanvraag voor de eerste fase, of indien appellant geen gebruik heeft gemaakt om binnen de gestelde redelijke termijn een nieuwe aanvraag voor de eerste fase in te dienen.

Lessen voor de praktijk

Uit deze uitspraak volgt dat wanneer wordt gekozen om een aanvraag om een omgevingsvergunning in twee fasen in te dienen, beide aanvragen zelfstandig moeten worden beoordeeld. Indien blijkt dat de vergunningaanvraag voor de eerste fase niet volledig is, en daardoor buiten behandeling kan worden gesteld, mag een bestuursorgaan niet zonder meer ook de vergunningaanvraag voor de tweede fase buiten behandeling stellen. Indieners van een aanvraag om een omgevingsvergunning moet een redelijke termijn voor het indienen van een nieuwe aanvraag voor de eerste fase worden geboden en daarnaast moet de aanvraag voor de tweede fase worden aangehouden, totdat op de nieuwe aanvraag eerste fase is beslist of de aanvrager na het verstrijken van de gegeven termijn geen nieuwe aanvraag voor de eerste fase heeft ingediend.

Standaard op de hoogte blijven van onze juridische ervaringen? Meld u hier aan voor onze nieuwsbrief! Heeft u een vraag voor één van de leden van ons team? Neem dan contact met ons op, wij staan u graag te woord.

Terug naar blogoverzicht