Uitzonderingen op de beginselplicht op handhaving: twee recente uitspraken van de Afdeling over onlosmakelijke samenhang van activiteiten en bestuursrechtelijke ontruiming

Een bestuursorgaan moet handhavend optreden indien sprake is van een overtreding. Hier bestaan wel uitzonderingen op. De jurisprudentie leert echter dat niet eenvoudig van handhaving kan worden afgezien, zoals ook uit twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt. In dit blogbericht zal ik deze twee uitspraken bespreken.


Beginselplicht tot handhaving: twee uitzonderingen

In de jaren ’90 heeft de Afdeling de ‘beginselplicht tot handhaving’ geïntroduceerd. Dit houdt in dat in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, dit in beginsel ook behoort te doen. Achtergrond hiervan is dat het algemeen belang gewoonweg is gediend met handhaving. Hiervan kan slechts in bijzondere omstandigheden van worden afgeweken: i) in het geval van concreet zicht op legalisatie, en ii) wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien. Handhavend optreden blijft echter nog steeds de hoofdregel.

Sprake van concreet zicht op legalisatie?

Op 18 juli 2018 heeft de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:2442) uitspraak gedaan over de vraag of er sprake was van een concreet zicht op legalisatie in verband met onlosmakelijke activiteiten. Het college van burgemeester en wethouders van Someren had een verzoek om handhaving tegen het zonder vergunning uitvoeren van crossactiviteiten op het crossterrein in de Herselse bossen afgewezen, omdat er sprake zou zijn van concreet zicht op legalisatie. Voor de mogelijkheid van legalisatie is vereist dat er een concreet, dus een daadwerkelijke (niet alleen een theoretisch mogelijke) legalisering binnen afzienbare tijd bestaat. In dit geval was een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend en was het college van oordeel dat op basis van de overlegde stukken, er geen reden was om aan te nemen dat de gevraagde omgevingsvergunning niet zou kunnen worden verleend. De Afdeling oordeelde echter anders. Er was alleen een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit milieu (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo)), maar niet voor de activiteit bouwen of gebruik in strijd met het bestemmingsplan (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c Wabo). Nu het gebruiken van het bos als crossterrein valt onder één en dezelfde feitelijke handeling, is er sprake van onlosmakelijke activiteiten. Er was dus geen volledige aanvraag ingediend en daarom bestond er volgens de Afdeling geen concreet zicht op legalisatie. Omdat een deel van de activiteiten (namelijk het organiseren van nationale wedstrijden en trainingsdoeleinden voor leden en niet-leden voor zover het betreft trainen kort voor een wedstrijddag) wordt beschermd door het overgangsrecht, kon ten aanzien hiervan wel worden aangenomen dat er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Voor deze activiteiten was immers geen vergunningaanvraag voor de activiteit bouwen of gebruik in strijd met het bestemmingsplan vereist.

Handhaving dusdanig onevenredig?

In de uitspraak van 25 juli 2018 heeft de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:2525) zich gebogen over de vraag of handhavend optreden tegen het bewonen en het gebruiken van het ADM-terrein door bewoners in strijd met het bestemmingsplan dusdanig onevenredig was dat daarvan kon worden afgezien. Volgens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam waren de belangen van de eigenaren van het terrein onvoldoende zwaarwegend ten opzichte van de belangen van de huidige gebruikers van het ADM-terrein, nu een groot aantal personen, waaronder gezinnen met kinderen, daar al ruim 20 jaar woonachtig waren. Ook is daarin meegewogen dat volgens het Amsterdams Kraak- en ontruimingsbeleid het uitgangspunt geldt dat er niet wordt ontruimd voor leegstand. In eerste instantie oordeelt de Afdeling dat het college ten tijde van het nemen van het besluit, in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhaving aangezien de plannen van de eigenaren voor het realiseren van het gebruik conform het bestemmingsplan, onvoldoende concreet waren. Wel was de Afdeling van oordeel dat, vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid jegens de eigenaren, het besluit onvoldoende was gemotiveerd, omdat in het besluit had moeten zijn opgenomen onder welke omstandigheden er wél tot handhaving zou worden overgegaan. De Afdeling oordeelt uiteindelijk dat in redelijkheid niet meer kan worden afgezien van handhaving, aangezien kort voor de zitting bij de Afdeling de benodigde omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting met een scheepswerf, in overeenstemming met het bestemmingsplan, was verleend en daarmee de plannen voldoende concreet waren. Verder sluit de Afdeling met de begunstigingstermijn voor de last tot bestuursdwang aan bij de ontruimingstermijn die het Hof Amsterdam vorig jaar in een civiele procedure heeft bepaald (ECLI:NL:GHAMS:2017:2979). Dit betekent dat de bewoners en gebruikers binnen 6 maanden na verlening van de omgevingsvergunning een einde moeten maken aan de illegale bewoning en het illegale gebruik van het ADM-terrein.

Lessen voor de praktijk

Een bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden tegen overtredingen, dient dit in beginsel ook te doen. Deze twee uitspraken van de Afdeling laten zien dat niet eenvoudig kan worden afgeweken van de beginselplicht tot handhaving. Voor de praktijk is het van belang is om na te gaan of er sprake is van onlosmakelijke samenhang van activiteiten, bijvoorbeeld wanneer een bouwvergunning wordt ingediend wegens (onder meer) strijdigheid met het bestemmingsplan. Anders is er mogelijk sprake van een onvolledige aanvraag en kan er geen concreet zicht op legalisatie bestaan. Verder is het voor de praktijk relevant dat naast civielrechtelijke ontruiming, ook bestuursrechtelijke ontruiming een mogelijkheid kan bieden. Net als bij civielrechtelijke ontruiming wordt daarbij naar plannen van (in dit geval) de eigenaren gekeken.

Standaard op de hoogte blijven van onze juridische ervaringen? Meld u hier aan voor onze nieuwsbrief!