Exceptieve toetsing van binnenplanse afwijkingsbevoegdheid

Samenvatting

Een gebruikswijziging van wonen naar hotel kan niet worden gebaseerd op de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, nu de gebruikswijziging leidt tot een planologisch relevante bestemmingswijziging waardoor de bestemde woonfunctie van het pand niet meer gerealiseerd kan worden. De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid wordt na exceptieve toetsing wegens strijd met artikel 3.6 Wet ruimtelijke ordening (Wro) buiten toepassing gelaten. Gevolg is dat de verleende omgevingsvergunning onderuit gaat. De Afdeling ziet nog wel mogelijkheden voor herstel van het besluit door vergunningverlening op een andere grondslag, en wel op basis van 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2 Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor (kruimelgevallenregeling). Daarvoor krijgt het college acht weken de tijd.


Casus

Op grond van het bestemmingsplan is het gehele pand bestemd voor wonen met maximaal vier kamers voor bed & breakfast (“B&B”) en ambachtelijke bedrijven, galeries en ateliers op de begane grond. Met toepassing van de algemene afwijkingsregels van de planregels is omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van een monumentaal pand als hotel. De rechtbank heeft de beroepen tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Omwonenden voeren aan dat dat de afwijkingsbevoegdheid onvoldoende objectief begrensd is en ruimte laat voor grote planologische gevolgen.

Exceptieve toetsing

Onder exceptieve toetsing wordt verstaan dat de rechter in het kader van het beroep tegen een besluit oordeelt of de regeling waarop het besluit mede is gebaseerd in overeenstemming is met wet- en regelgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De toetsing is exceptief omdat de zaak die bij de bestuursrechter voorligt, gaat over een ander (appellabel) besluit. Over de band van de toetsing van het bestreden besluit, kan de bestuursrechter beoordelen of een bepaling uit een bestemmingsplan onverbindend is en dus bij het nemen van dat besluit buiten toepassing had moeten worden gelaten.

De afwijkingsbevoegdheid in een bestemmingsplan vindt haar grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. Voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planregel wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, is slechts plaats indien het planvoorschrift: 1) voorziet in een afwijkingsmogelijkheid zonder enige objectieve beperking of 2) een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming. Dit is inmiddels vaste jurisprudentie (zie o.a. de uitspraken ABRvS van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:242, 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3120, 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3130, en 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3358).

Op 22 december 2017 heeft staatsraad A-G Widdershoven een conclusie genomen over exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften door bestuursrechters. Hij pleit voor een indringender (exceptieve) toetsing.

Oordeel Afdeling

De Afdeling stelt voorop dat geen sprake is van een afwijkingsbevoegdheid zonder enige beperking. Aan de toepassing zijn immers voorwaarden verbonden. Wel maakt de onderhavige afwijkingsmogelijkheid een gebruikswijziging mogelijk die naar het oordeel van de Afdeling heeft te gelden als een planologisch relevante wijziging van de voor “wonen” bestemde gronden. Het pand zal geheel als hotel worden gebruikt waardoor het gebruik voor wonen niet meer realiseerbaar is. De aard en ruimtelijke uitstraling van een hotel met zeventien kamers is ook wezenlijk anders dan die van een woonfunctie met vier kamers B&B, zo stelt de Afdeling. Het hotel zal leiden tot meer verkeersbewegingen, meer aanloop van bezoekers en meer laad- en losactiviteiten, aldus de Afdeling.

De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid dient daarom buiten toepassing te worden gelaten. De Afdeling concludeert dat de verleende vergunning op een onjuiste grondslag is verleend.

Bestuurlijke lus/Kruimelgevallenregeling/stedelijk ontwikkelingsproject?

De Afdeling overweegt tot slot dat de afwijking van het bestemmingsplan wellicht kan worden gelegaliseerd met toepassing van de kruimelgevallenregeling van het Bor. Zij geeft het college de gelegenheid dit te onderzoeken en de besluitvorming zo mogelijk te herstellen binnen acht weken na de verzenddatum van de tussenuitspraak.

Hoewel de Afdeling daar niet op ingaat, zal het college moeten bezien of de functiewijziging van wonen met B&B in vier kamers, galeries en ateliers op de begane grond naar hotel met 17 kamers kwalificeert als een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Voor toepassing van de transformatieregeling van artikel 4, negende lid, bijlage II van het Bor geldt immers de voorwaarde dat het niet mag gaan om een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject als opgenomen onder categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Als er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject dan kan de kruimelregeling niet worden toegepast en moet voor de functiewijziging de langere en duurdere uitgebreide procedure worden gevolgd.

De Afdeling heeft eerder de omzetting van woonspecifieke detailhandel naar grootschalige detailhandel bij Villa ArenA niet aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348 (TBR 2018 afl. 4). De gedeeltelijke functiewijziging van Villa ArenA kon daarom met toepassing van de kruimelgevallenregeling worden vergund. Bij uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297, heeft de Afdeling dit oordeel herhaald voor de functiewijziging van een campingwinkel naar een sportwinkel in Roermond. De Afdeling overweegt dat het antwoord op de vraag of er sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als aard, opzet, vormgeving en omvang van de voorziene wijzigingen van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Of per saldo meer negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, is volgens de Afdeling niet doorslaggevend voor het zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject.

Of die lijn ook hier opgaat, is de vraag. De impact en de aard van de functiewijziging van wonen met ondergeschikte B&B in vier kamers, ateliers en galeries op de begane grond naar een hotel met 17 kamers zullen daarvoor bepalend zijn. A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe menen in hun noot onder de Villa ArenA-uitspraak (TBR 2018 afl. 4) dat over die boeg uiteindelijk toch betekenis zal toekomen aan de vraag of de functiewijziging zal leiden tot andere of intensievere milieugevolgen in vergelijking met de bestaande situaties. De opmerkingen van de Afdeling in de uitspraak over de toename van ruimtelijke gevolgen zoals verkeersbewegingen, aantallen bezoekers en laad- en losmomenten zouden daarbij een rol kunnen spelen. Aan de andere kant geldt dat sprake is van een bestaand pand met bestemde logiesfunctie in stedelijk gebied. Afgewacht moet worden of het college besluit tot toepassing van de kruimelgevallenregeling en of de Afdeling hierin mee zal gaan.

Lessen voor de praktijk: voorkeur voor buitenplanse kruimelgevallenregeling
Om discussies over niet realiseerbare bestemmingen en een indringende exceptieve toetsing te ontlopen, zou bij twijfel de voorkeur kunnen worden gegeven aan toepassing van de buitenplanse kruimelgevallenregeling boven de algemene binnenplanse afwijkingsregeling, mits uiteraard geen sprake is van (een wijziging van) een stedelijk ontwikkelingsproject. Er bestaat geen rangorde tussen vergunningverlening met toepassing van de binnenplanse afwijkingsregeling of de kruimelgevallenregeling uit het Bor (ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2985). Hierbij acht de Afdeling van belang dat – anders dan bij de toepassing van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo – bij zowel de binnenplanse afwijkingsregeling als bij de buitenplanse kruimelgevallenregeling de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en in beide situaties de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Voor de volledige uitspraak zie: ABRvS 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1955.

Auteur: Margot de Buck