Beperking kruimelgevallenregeling bij nieuwbouw

De uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:963) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) bevat belangrijke overwegingen over de toepassing van de ‘kruimelgevallenregeling’. In deze uitspraak zet de Afdeling uiteen dat de gecombineerde toepassing van onderdeel 1 en onderdeel 9 van artikel 4 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een beperking kent indien sprake is van nieuwbouw.


Kruimelgevallenregeling

Wanneer een project niet in een vigerend bestemmingsplan past, kan hiervan bij omgevingsvergunning worden afgeweken om het project planologisch mogelijk te maken. De kruimelgevallenregeling, zoals vervat in artikel 4 van Bijlage II bij het Bor, kent een aantal bij wet voorgeschreven activiteiten die in aanmerking komt om bij omgevingsvergunning te worden toegestaan. Het voordeel van de kruimelgevallenregeling is dat, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de herziening van het bestemmingsplan zelf, de korte reguliere procedure van toepassing is en het college van B&W de vergunning zonder de gemeenteraad kan verlenen.

Onderhavige uitspraak van de Afdeling bevat relevante overwegingen over de voorwaarden van artikel 4, onderdeel 1 en onderdeel 9, van Bijlage II bij het Bor. Kortweg komen op grond van voornoemde onderdelen respectievelijk een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, en de gebruikswijziging van een bestaand bouwwerk voor vergunningverlening in aanmerking. Met gebruikmaking van onderdeel 1 kan zo een uitbreiding van een hoofdgebouw worden gerealiseerd in afwijking van de bouw- en de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. De Afdeling heeft daarover eerder bepaald dat een uitbreiding van een hoofdgebouw niet functioneel of bouwkundig te onderscheiden hoeft te zijn van de rest van het gebouw (ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069). Voor een bestaand gebouw kan (vervolgens) met onderdeel 9 een afwijking van het in het bestemmingsplan toegestane gebruik worden verleend.

Voorwaarden

In de uitspraak wijst de Afdeling op eerdere uitspraken, de begripsbepalingen in het Bor en de Nota van Toelichting op het Bor met betrekking tot onderdelen 1 en 9. De overwegingen zijn kortweg als volgt:

  • De onderdelen van artikel 4 van Bijlage II bij het Bor kunnen in één omgevingsvergunning gecombineerd worden toegepast, zo ook onderdelen 1 en 9 (ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:744);
  • Onderdeel 1 mag worden toegepast voor de uitbreiding van een nog niet bestaand gebouw, dus is niet beperkt tot bestaande gebouwen (ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953);
  • Een bijbehorend bouwwerk moet altijd worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw (artikel 1, lid 1, Bor en Stb. 2010, 143, p. 132133);
  • Een hoofdgebouw strekt tot verwezenlijking van de bestemming (artikel 1, lid 1, Bor).

Casus

De casus die vervolgens voorligt, is of een nieuw te bouwen supermarkt, welke functie (detailhandel) het bestemmingsplan niet toestaat, door middel van onderdelen 1 en 9 kan worden vergund.

De Afdeling overweegt dat alvorens onderdeel 9 – het wijzigen van het gebruik van een bouwwerk – kan worden toegepast er eerst moet worden vastgesteld of er een grondslag is voor de realisatie, de bouw, van het aangevraagde bouwwerk. De vigerende bestemmingen staan geen detailhandel toe. Het oprichten van de supermarkt strekt daarmee niet tot de verwezenlijking van de vigerende bestemming, zodat (een deel van) het gebouw niet is aan te merken als een hoofdgebouw. Zonder hoofdgebouw kan er geen sprake zijn van een bijbehorend bijgebouw. Onderdeel 1 biedt dus niet de benodigde grondslag om het bouwwerk te realiseren. Aan onderdeel 9 komt de Afdeling tot slot niet toe, omdat er geen sprake is van een bouwwerk waarvan de functie kan worden gewijzigd. De supermarkt zal dus anderszins planologisch moeten worden mogelijk gemaakt.

Les voor de praktijk

Uit de uitspraak volgt dat voordat onderdeel 9 bij nieuwbouw kan worden toepast er een grondslag moet zijn die de bouw van een bouwwerk mogelijk maakt: zonder bouwwerk geen functiewijziging. Onderdeel 9 levert wat dat betreft geen problemen op wanneer sprake is van transformatie van een bestaand gebouw. Het bouwwerk waarvan de functie moet worden gewijzigd, staat er immers in dat geval al.

Wanneer onderdeel 1 als grondslag moet dienen voor het nieuw te bouwen bouwwerk moet men goed voor ogen houden dat hiervoor een bouwwerk op het perceel aanwezig moet zijn dat vervolgens als hoofdgebouw kan worden aangemerkt. Hiervan is geen sprake wanneer het nieuw te bouwen bouwwerk in strijd is met de gebruiksbepalingen van het vigerende bestemmingsplan, omdat een hoofdgebouw juist moet zien op de verwezenlijking van de bestemming. Onderdeel 1 maakt namelijk geen hoofdgebouw in strijd met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan mogelijk; slechts bijbehorende bouwwerken. Dat een functiewijziging van het bouwwerk door middel van onderdeel 9 tegelijkertijd wordt beoogd, maakt het voorgaande niet anders. Een nieuw te bouwen bouwwerk moet immers zonder de toepassing van onderdeel 9 mogelijk worden gemaakt. Daarna kan de functie van het bouwwerk pas worden gewijzigd.

Een gecombineerde toepassing van onderdeel 1 en onderdeel 9 blijft mijns inziens dus mogelijk wanneer 1) het beoogde gebruik van een deel van de nieuwbouw in overeenstemming is met de gebruiksbepalingen van het vigerende bestemmingsplan of 2) wanneer (een deel van) het bestaande bouwwerk als hoofdgebouw blijft staan en de nieuwbouw als uitbreiding daarvan kan worden gekwalificeerd.

Auteur: Simon Olierook