Grenzen aan splitsing bouwplan in omgevingsvergunningplichtige en omgevingsvergunnigvrije delen

Voor het bouwen van een bouwwerk is een omgevingsvergunning vereist. Op deze vergunningplicht bestaan uitzonderingen ten aanzien van bepaalde bouwactiviteiten. Deze staan opgesomd in artikel 2 en 3 van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Een bouwplan kan uit vergunningplichtige delen en vergunningvrije delen bestaan. De vraag op welke wijze een omgevingsvergunningaanvraag ten aanzien van dergelijke bouwplannen moet worden ingediend, wordt in de uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:699) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) beantwoord.

Wijze van opnemen van vergunningvrije delen in de aanvraag

De eenvoudigste manier om een onderscheid te maken in vergunningplichtige en vergunningvrije delen van een bouwplan, is om de vergunningvrije delen niet op te nemen in de aanvraag. Wanneer een aanvrager besluit deze delen toch op te nemen in een aanvraag, moet uit de aanvraag onmiskenbaar blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en waarvoor geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Ook moet de oppervlakte van het bouwplan waarvoor vergunning wordt gevraagd duidelijk zijn.

Een duidelijke aanvraag met betrekking tot deze verschillende delen is noodzakelijk voor de rechtszekerheid van derden en ter bepaling van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Het oorspronkelijk hoofdgebouw is relevant ter bepaling van het maximaal te bouwen oppervlak met bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied (ex artikel 2, lid 3, onder f, Bijlage II bij het Bor). Het bebouwinggebied wordt namelijk in artikel 1 van Bijlage II bij het Bor gedefinieerd als het:achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw.

Uit voornoemde uitspraak van de Afdeling volgt dat uit een plattegrond waarop de vergunningvrije onderdelen zijn gearceerd, voldoende duidelijk volgt welke delen volgens de aanvrager vergunningvrij kunnen worden gerealiseerd en zijn beoogd buiten de aanvraag te laten.

Splitsing alleen mogelijk wanneer onderdelen functioneel en bouwkundig zijn te onderscheiden

Een vervolgvraag die zich aandoet, is of eenzelfde ruimte in een bouwplan deels vergunningvrij en deels vergunningplichtig kan zijn. In onderhavige kwestie bestond de als vergunningvrije deel aangegeven aanbouw uit een bijkeuken en een deel van de keuken. De grens tussen het als vergunningplichtig aangeduide hoofdgebouw en de als vergunningvrij aangeduide aanbouw loopt dus door de ruimte van de keuken heen.

Ten aanzien van deze splitsing herhaalt de Afdeling eerst haar eerder geformuleerde hoofdregel dat een bouwplan als één geheel moet worden beschouwd en splitsing als gevolg daarvan in beginsel niet mogelijk is. Een bouwplan kan alleen worden gesplitst indien het bestaat uit onderdelen die in functioneel en bouwkundig opzicht van elkaar kunnen worden onderscheiden. De betreffende keuken vormt echter één ruimte die niet functioneel en bouwkundig is te onderscheiden in twee afzonderlijke onderdelen. Het bouwplan kan dus niet op deze wijze worden gesplitst.

Fictieve krijtstreep alleen mogelijk bij bijbehorende bouwwerken

Appellant in kwestie verwijst nog tevergeefs naar een passage uit de Nota van Toelichting (Stb. 2014, 333, p. 35-36) bij een wijziging van het Bor over splitsing van een bouwplan. Bij deze wijziging is uitdrukkelijk bepaald dat naast de uitbreiding van een hoofdgebouw ook de uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk vergunningvrij kan worden gebouwd. In de toelichting staat (onder meer) het volgende:

“Met de regeling voor vergunningvrij bouwen is evenmin beoogd een belemmering aan te brengen in de mogelijkheid dat een bijbehorend bouwwerk wordt gebouwd, waarvan de bouwtitel deels gegrond is op artikel 2, onderdeel 3, van bijlage II, en deels gegrond is op een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a of c, van de Wabo. (…) Dat geldt ook indien de bouwdelen zich niet bouwkundig en functioneel laten onderscheiden. In zo’n geval kan aan de hand van een fictieve «krijtstreep» een scheiding tussen bouwdelen aangebracht worden en beoordeeld worden of de desbetreffende delen van het bijbehorende bouwwerk voldoen aan de voorschriften die daarvoor van toepassing zijn.”

De Afdeling overweegt dat deze passage ziet op de uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk en niet – zoals in de onderhavige kwestie – op een uitbreiding van een hoofdgebouw. Er bestaat daarom geen grond om terug te komen op voornoemde hoofdregel. De in de geciteerde toelichting genoemde fictieve ‘krijtstreep’ kan dus alleen een bijbehorend bouwwerk zelf scheiden in een vergunningplichtig en vergunningvrij deel. Ook als deze delen van het bijbehorende bouwwerk zich niet bouwkundig en functioneel laten onderscheiden. Het kan dus niet een ruimte van een bouwplan delen in een vergunningplichtig deel dat onderdeel is van het hoofdgebouw en een vergunningvrij deel dat onderdeel is van een bijbehorende bouwwerk.