De formele rechtskracht van een plaatsingsplan werpt haar schaduw achteruit

In een arrest van 17 oktober 2017 (gepubliceerd op 25 januari 2018, ECLI:NL:GHDHA:2017:2938), heeft het Hof Den Haag (anders dan de rechtbank in eerste aanleg) geoordeeld dat de gemeente Den Haag niet onrechtmatig heeft gehandeld door ondergrondse afvalcontainers vlak bij de appartementen van geïntimeerden te plaatsen.


Achtergrond

Geïntimeerden hebben in 2007 appartementen gekocht. In 2009 zijn ondergrondse afvalcontainers (“oracs”) geplaatst vlak bij de betreffende appartementen. De gemeente verkeerde in de veronderstelling dat dit slechts feitelijk handelen betrof en niet op basis van een besluit werd gedaan. De eigenaren hebben over de plaatsing van de oracs geklaagd. De wethouder van Financiën en Stadsbeheer heeft in een brief van 3 augustus 2010 medegedeeld dat de oracs in overeenstemming met geldende regelgeving zijn geplaatst, maar dat de gemeente desalniettemin een alternatieve locatie voor ogen heeft. Om dat mogelijk te maken, moeten onder andere de direct omwonenden van de beoogde alternatieve locatie over de voorgenomen verplaatsing worden geïnformeerd. Een projectleider van de gemeente zal de eigenaren op de hoogte houden.

Deze projectleider heeft bij brief van 24 februari 2011 medegedeeld aan de bewoners van het appartementencomplex dat de verplaatsing ‘nog dit voorjaar’ zal plaatsvinden. Op 12 maart 2012 heeft de wethouder van Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting en Integratie (een andere wethouder dus) in een brief aangegeven dat er toch geen andere mogelijkheden zijn voor de plaatsing van de oracs. Hij heeft daarbij opgemerkt dat de locaties van oracs al bekend waren ten tijde van de verkoop van de woningen.

De bewoners hebben getracht de oracs verwijderd te krijgen, maar daartoe ziet de gemeente geen mogelijkheden: de oracs blijven op de huidige locatie. Tegen deze mededeling is in 2013 bezwaar ingesteld. Daarnaast hebben de bewoners het college in 2014 gesommeerd om de oracs op korte termijn te verwijderen en is de gemeente aansprakelijk gehouden voor alle door geïntimeerden als gevolg van de plaatsing van de oracs geleden en te lijden schade. Op 24 juni 2014 heeft het college dan toch een definitief plaatsingsplan voor de oracs vastgesteld, waar zonder succes rechtsmiddelen tegen zijn ingesteld.

Vordering en oordeel

In eerste aanleg vorderen de eigenaren primair nakoming van de toezegging dat de oracs zouden worden verplaatst. De rechtbank wijst de primaire vordering af omdat daarmee getracht wordt een (bestuursrechtelijk) besluit af te dwingen, hetgeen buiten de rechtsmacht van de civiele rechter valt. De subsidiaire vordering, een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door vóór de vaststelling van het plaatsingsplan van 24 juni 2014 oracs te plaatsen, slaagt wel. De gemeente heeft hoger beroep ingesteld.

Op grond van het leerstuk van de formele rechtskracht, moet het hof uitgaan van de rechtmatigheid (die ziet op zowel de inhoud als de totstandkoming) van het plaatsingsplan (ik ga ervan uit dat het hof in rov. 7 abusievelijk ‘uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak’ heeft geschreven, in plaats van ‘het plaatsingsplan’). In rov. 8 legt het hof uit wat dat in het onderhavige geval betekent. Opvallend genoeg toetst het hof daarbij inhoudelijk aan het vertrouwensbeginsel, in plaats van simpelweg te overwegen dat door de rechtmatigheid van het plaatsingsplan, dit besluit niet meer in strijd met het vertrouwensbeginsel kan zijn.

Het hof volgt niet het oordeel van de rechtbank ten aanzien van onrechtmatigheid van het (vermeend feitelijk) handelen van de gemeente vóór het vaststellen van het plaatsingsplan. Omdat de feitelijke situatie van de oracs voor en na het vaststellen van plaatsingsplan niet verschilt, is ook de situatie vóór het plaatsingsplan niet onrechtmatig, aldus het hof. Het hof lijkt de voorafgaande handelingen dan ook niet onder de dekking van de formele rechtskracht te laten vallen op grond van het samenhangcriterium van HR 9 september 2005, AB 2006/296 (Kuijpers/Valkenswaard), maar komt op grond van een inhoudelijke toetsing tot rechtmatigheid.

Ten overvloede overweegt het hof dat de beslissing tot plaatsing in 2009 geen feitelijk handelen betreft waartegen civielrechtelijke rechtsbescherming kan worden ingeroepen, maar een besluit waartegen een bestuursrechtelijke rechtsgang openstond. Dit vind ik hoogst merkwaardig. Niet alleen heeft de gemeente – althans zoals ik opmaak uit het arrest – dit verweer niet zelf aangevoerd, maar werpt het hof de (kennelijk) onjuiste veronderstelling van de gemeente zelf dat sprake was van feitelijk handelen de eigenaren tegen. De eigenaren moesten het beter weten dan de gemeente. Het hof overweegt tot slot dat de formele rechtskracht van het besluit (dat het zelf uit de hoge hoed heeft getoverd), betekent dat al vanaf 2009 de oracs rechtmatig aanwezig waren. Het handelen van de gemeente, waarbij de eigenaren op het verkeerde been zijn gezet over de aard van het (kennelijke) plaatsingsbesluit, rechtvaardigt kennelijk geen uitzondering op de formele rechtskracht (HR 16 mei 1986, NJ 1986/723 (Heesch/Van de Akker)).

Vertrouwen op informatieverstrekking van de overheid

Opnieuw blijkt dat niet te gemakkelijk vertrouwd kan worden op informatieverstrekking van de overheid, ook als het gaat om specifieke mededelingen die aan een duidelijk afgebakende groep zijn gericht. In dit geval mochten geïntimeerden niet gerechtvaardigd vertrouwen op de mededelingen afkomstig van verschillende personen binnen de gemeente en liepen zij bovendien aan tegen de formele rechtskracht van het plaatsingsplan. Mijns inziens zijn enkele kritische kanttekeningen te plaatsen bij de uitleg van de formele rechtskracht door het hof, waarbij het hof bovendien niet ingaat op de mogelijke onrechtmatige hinder.

Omdat de formele rechtskracht deels een juridische fictie is, is het opvallend dat het hof het gevolg van de formele rechtskracht van het plaatsingsplan 24 juni 2014 toepast op de situatie daarvóór. Deze situatie wordt niet gedekt door de formele rechtskracht van het plaatsingsplan, waardoor het hof in ieder geval voor de periode van 2009 tot het plaatsingsplan 2014 had kunnen kijken of sprake was van onrechtmatige hinder. Hier komt het hof echter niet aan toe door de kwalificatie die het onverwachts geeft aan het vermeende feitelijk handelen van de gemeente, dat alsnog een besluit oplevert.

Tot slot merk ik op dat de uitlatingen van de gemeente in de procedure slechts zijn aangevoerd in het kader van de vordering tot nakoming van de toezegging. De eigenaren hadden zich in deze procedure ook – conform de kritische noten die de gemeentelijke ombudsman over de gang van zaken heeft gekraakt – kunnen beroepen op onjuiste informatieverstrekking (zie de standaardarresten Van Zoggel/’s-Hertogenbosch van HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219 en de Fabricom-arresten, HR 20 april 2012, AB 2012/215 en HR 31 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:3073) dan wel het niet nakomen – zonder daarbij de nakoming af te dwingen – van toezeggingen (zie bijv. Rechtbank Den Haag, BR 2017/42) als grondslag voor onrechtmatigheid.

Auteur

Nikky van Triet. Zij verricht een promotieonderzoek naar overheidsaansprakelijkheid bij woordbreuk.