Kruimelregeling toch mogelijk bij stedelijk ontwikkelingsproject

De Afdeling heeft bij uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, het begrip “stedelijk ontwikkelingsproject” in relatie tot de kruimelregeling nader verduidelijkt. Een transformatie en gedeeltelijke functiewijziging van een stedelijke ontwikkeling kan in het concrete geval als kruimelgeval via de reguliere procedure worden behandeld. Daarbij spelen de aard en de omvang van de voorziene wijziging van het project een doorslaggevende rol. Of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan is voor de vraag of de kruimelregeling kan worden toegepast niet van belang.


Kruimel

In de praktijk wordt veel gebruik gemaakt van de kruimelgevallen die zijn opgenomen in artikel 4, onderdelen  9 en 11, van het Bor, bijvoorbeeld voor transformatie van leegstaande panden ten behoeve van een nieuwe functie. De kruimelprocedure is sneller, is goedkoper en kan ook bij grote ruimtelijke projecten worden toegepast.

Uitzondering: artikel 5 lid 6 bijlage II Bor

De ruime toepassingsmogelijkheden van artikel 4 onderdeel 9 en 11 van Bor worden evenwel begrensd door artikel 5 lid 6 van Bijlage II bij het Bor. Op grond daarvan is de kruimelregeling niet van toepassing op activiteiten als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In dat geval dient een zwaardere “projectomgevingsvergunning” met ruimtelijke onderbouwing (artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a sub 3 van de Wabo) aangevraagd te worden. Hiervoor geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure. 

Kolom 1

Lange tijd was onduidelijk hoe deze bepaling precies moest worden uitgelegd. De Afdeling heeft bij uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, geoordeeld dat zodra sprake is van een activiteit als bedoeld in kolom 1 van onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit m.e.r., artikel 4, onderdelen 9 en 11, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is. Of daadwerkelijk de drempels van kolom 2 worden overschreden, kan buiten beschouwing blijven.

Begrip stedelijk ontwikkelingsproject

In kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer zijn de activiteiten aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen genoemd. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) overweegt de Afdeling dat het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Of een activiteit kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, is volgens de Afdeling niet afhankelijk van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.

Het project, dat is gelegen in bestaand stedelijk gebied, voorziet in een gedeeltelijke functiewijziging van Villa ArenA, waarbij woongerelateerde detailhandel wordt omgezet naar grootschalige (perifere) detailhandel, zonder verplichte relatie tot wonen. Er vindt weliswaar een gedeeltelijke brancheverruiming plaats, maar het gebruik blijft gericht op detailhandel, aldus de Afdeling. Deze functiewijziging gaat niet gepaard met een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, zodat de opzet en de vormgeving van Villa ArenA door het project nauwelijks zullen wijzigen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer.

Conclusie

De (tijdelijke) transformatie van stedelijk vastgoed kan dus bij een min of meer gelijke opzet en vormgeving via de kruimelgevallenregeling gerealiseerd worden. Echter, zodra wordt voorzien in een geheel nieuwe opzet en gebruiksfunctie, bijvoorbeeld bij de herontwikkeling van een ziekenhuis/kantoor naar een wooncomplex, zal mijns inziens spoedig sprake zijn van een relevante uitbreiding/wijziging van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit Mer. In dat geval zal de uitgebreide procedure moeten worden gevolgd.

Waarom de Afdeling in dit concrete geval nog betekenis toekent aan het feit dat de functiewijziging niet gepaard zal gaan met een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, begrijp ik niet goed. Het gaat hier immers om een kruimel ex artikel 4, negende lid, bijlage II Bor. Afwijken van het bestemmingsplan op grond van dit artikel is uitsluitend mogelijk als het gewijzigde gebruik niet leidt tot een toename van bebouwde oppervlakte en/of bouwvolume. Indien sprake is van een verruiming van bebouwde oppervlakte kan de transformatie dus niet althans niet uitsluitend worden gebaseerd op het negende lid van artikel 4 van bijlage II.

Auteur: Margot de Buck