Kruimelgeval of stedelijk ontwikkelingsproject?


Zowel in de literatuur als in de rechtspraak is het al enige tijd onderwerp van discussie wanneer een ruimtelijk ontwikkelingsproject waarvoor een vergunning is verleend (of wordt beoogd te verlenen) op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9 en/of onderdeel 11 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht ('Bor'), een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ is als bedoeld in onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage ('Besluit-mer'). De uitkomst van deze discussie (te geven door de ABRvS) is niet alleen juridisch relevant voor de uit te voeren toetsing door het bevoegde gezag, ook zal die praktische en financiële gevolgen hebben voor projectontwikkelaars/initiatiefnemers; uit artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor volgt namelijk dat vergunningverlening voor een ruimtelijke ontwikkelingsproject niet kan plaatsvinden op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9 (functiewijziging) en/of onderdeel 11 (tijdelijk afwijkend gebruik) van bijlage II bij het Bor - waarvoor de reguliere voorbereidingsprocedure geldt - indien sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit-mer. Projectontwikkelaars/initiatiefnemers zullen in dat geval aangewezen zijn op buitenplanse vergunningverlening of een bestemmingsplanherziening waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt, met een langere doorlooptijd en met zwaardere indieningsvereisten.

De uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 november jongstleden (ECLI:NL:RBOBR:2017:5778) over de vestiging van een AZC voor 250 asielzoekers in een bestaand pand in de gemeente Maastricht met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdelen 9 en 11 van bijlage II bij het Bor, verdient in dit verband bespreking. De rechtbank komt tot het oordeel dat een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit-mer iets anders is dan een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening, alsmede dat de aard en omvang van een stedelijke ontwikkeling op zichzelf dienen te worden bezien voor het antwoord op de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit-mer (r.o. 11.4).

Vanwege het gegeven dat de beoogde vestiging van een AZC voor 250 asielzoekers (i) plaatsvindt in een bestaand pand, (ii) binnen een stedelijke omgeving met veel kantoren, woningen/wooncomplexen en twee grote ontsluitingswegen, (iii) waarbij de milieugevolgen van het project beperkt zijn, wordt de aard en de omvang van de voorziene (wijziging van de) stedelijke ontwikkeling als beperkt aangemerkt door de rechtbank, zodat géén sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit-mer. Het college was derhalve bevoegd om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdelen 9 en 11 van bijlage II bij het Bor af te wijken van het vigerende bestemmingsplan.

De toetsing van de rechtbank - een beoordeling van de aard en omvang van de voorziene (wijziging van de) stedelijke ontwikkeling - is m.i. in lijn met een uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van eerder dit jaar (ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694) waarin werd bepaald dat:

  1.  het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ ruimte laat voor interpretatie;
     
  2. het afhangt van de concrete omstandigheden van het geval of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit-mer, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de stedelijke ontwikkeling een rol  spelen;
     
  3. het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, niet  doorslaggevend is voor het zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit-mer.

Eerdere rechtbankuitspraken

Aan de uitspraak van de de rechtbank Oost-Brabant van 6 november gaat een drietal andere rechtbankuitspraken vooraf (waaronder een van diezelfde rechtbank), die ook dateren van na de Afdelingsuitspraak van 15 maart 2017 en waarin dezelfde toetsing wordt gehanteerd.

Het gaat om de volgende uitspraken:

  1. rechtbank Oost-Brabant van 29 juni 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:3537). De rechtbank oordeelde dat het betrokken project geen stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit-mer is omdat het gaat om (i) een bestaand pand dat   op grond van het geldende bestemmingsplan (deels) al een woonfunctie heeft, (ii) het afwijkend gebruik uitsluitend ziet op   de eerste en tweede verdieping van het pand en (iii) het de opvang van maximaal 250 asielzoekers betreft;
     
  2.  rechtbank Gelderland van 3 juli 2017 (ECLI:NL:RBGEL:2017:4105). De rechtbank oordeelde dat het betrokken project  geen stedelijk ontwikkelingsproject is in de zin van het Besluit-mer omdat (i) het betrokken bouwplan voorziet in de  herontwikkeling van een langdurig leegstaand bedrijfspand, (ii) het perceel gelegen is aan de rand van een industrieterrein met een gemengd karakter en (iii) het pand niet zal worden uitgebreid voor het beoogde gebruik;
     
  3.  rechtbank Limburg van 11 juli 2017 (ECLI:NL:RBLIM:2017:6666). Ook deze rechtbank oordeelde dat het betrokken project geen stedelijk ontwikkelingsproject is in de zin van het Besluit-mer, onder meer omdat (i) het aantal vierkante meters waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, minder is dan het aantal vierkante meters dat rechtstreeks op grond van het bestemmingsplan in de wel toegestane branche is toegelaten en (ii) onbestreden is dat de ruimtelijke impact van het project, niet afwijkt van die van de wel toegelaten branches.

Aanbeveling aan projectontwikkelaars/initiatiefnemers

Het is mijn verwachting dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de door de rechtbanken gehanteerde toetsing zal bevestigen, waarbij natuurlijk niet is gegeven dat de uitkomst van die toetsing ook steeds in stand zal blijven.

Een projectontwikkelaar/initiatiefnemer doet er daarom verstandig aan in een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een project dat ziet op een functiewijziging en/of tijdelijk afwijkend gebruik, voldoende aandacht te besteden aan de aard en de omvang van het project, zodat het bevoegde gezag concrete aanknopingspunten heeft om in de beslissing op de aanvraag aan te nemen dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit-mer en derhalve de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden toegepast.