Op weg naar een volwassen bewijsrecht bij bestuurlijke boetes?

13-04-2017

Anders dan het civiele en het strafrecht kent het bestuursrecht geen systematisch en uitgekristalliseerd bewijsrecht. Dat kan tot discussie leiden over de vraag welke partij een standpunt moet bewijzen. Het antwoord op die vraag kan cruciaal zijn voor de vraag of een boete (of andere punitieve sanctie) terecht is opgelegd.

Steeds meer overtredingen worden met bestuurlijke boetes gehandhaafd. Deze boetes worden bovendien steeds hoger en ingezet voor steeds complexere regelgeving. In het jaarverslag van de Raad van State van 2016 is “de strenge overheid” niet voor niets één van de twee thema’s. De (punitieve) handhaving van regelgeving staat dan ook in het middelpunt van de belangstelling. Door deze ontwikkelingen was er in de praktijk al langer behoefte aan volwaardig bewijsrecht bij bestuurlijke boetes.

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de staatsraad advocaat-generaal dan ook gevraagd te onderzoeken welke waarborgen gelden bij bewijsvergaring in boetezaken. Gisteren heeft de advocaat-generaal geconcludeerd. De conclusie is een advies aan de Raad van State. Uiteindelijk zal een grote kamer van vijf staatsraden uitspraak doen en daadwerkelijk richting geven aan de ontwikkeling van het bewijsrecht bij bestuurlijke boetes. Pas dan wordt duidelijk of het bestuursrecht daadwerkelijk wordt verrijkt met volwaardig bewijsrecht in boetezaken. In ieder geval biedt de conclusie inspiratie voor beboete personen en bedrijven om wellicht ten onrechte opgelegde boetes aan te vechten.

Hieronder heb ik een korte samenvatting van de conclusie opgenomen.

1. Tolk

Toezichthouders hoeven bij een verhoor geen gebruik te maken van een beëdigde tolk. Ook kunnen ze gebruik maken van een telefonische tolk.

2. Ondertekening boeterapport

De opsteller van het boeterapport moet het boeterapport ondertekenen, maar als de identiteit van de opsteller op een andere onomstotelijke wijze kan worden vastgesteld, hoeft een dergelijk gebrek geen consequenties te hebben.

Het ontbreken van een handtekening van de verhoorde persoon kan aanleiding geven tot discussie over de juistheid van de verklaring.

Ondertekening door een als getuige gehoorde persoon kan de ruimte voor latere discussies over de juistheid van diens verklaring beperken.

3. Cautie

Verdachte: de cautie moet worden gegeven aan een persoon die wordt verhoord met het oog op een aan hem op te leggen sanctie.

Getuige: aan getuigen hoeft de cautie niet te worden gegeven. Dat is anders als de getuige gedurende het verhoor verdachte wordt, dan moet de cautie worden gegeven voordat het verhoor verder kan gaan.

Als in het kader van een controlebezoek vragen worden gesteld, hoeft de cautie niet te worden gegeven. Een onder dwang verkregen ("wilsafhankelijke") verklaring kan echter niet aan de verhoorde persoon op te leggen boete ten grondslag worden gelegd, zonder dat de cautie was gegeven.

4. Eisen voor vastlegging verklaringen

Verdachte: in het strafrecht gelden sinds 1 maart 2016 nadere eisen voor de vastlegging van de verklaring van een verdachte. Het ligt voor de hand voor de vastlegging van de verklaring van de te beboeten persoon ten overstaan van de toezichthouder dezelfde eisen te gebruiken.

Getuige: er gelden geen formele eisen. Wel geldt de materiële eis dat de getuigenverklaring geen gissingen en conclusies mag bevatten.

5. Boeterapport moet eigenstandig stuk zijn

Het boeterapport dient als een eigenstandig stuk te worden opgemaakt.

6. Verklaringen

Het uitgangspunt dat in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt boeterapport mag worden uitgegaan, geldt alleen voor wat de verbalisant uit eigen waarneming en ondervinding heeft verklaard.

Het bestuursorgaan en de bestuursrechter moeten in een later stadium door de beboete persoon overgelegde afwijkende verklaringen in beginsel in aanmerking nemen. De beboete persoon moet aan tonen dat en waarom de latere verklaring prevaleert boven de eerder afgelegde verklaring.

7. Bewijsvergaring na het onderzoek

Ook na afronding van het onderzoek mag het bestuursorgaan bewijs verzamelen. Na het nemen van een sanctiebesluit is bewijs echter niet meer toelaatbaar als daardoor:

- de redelijke termijn wordt overschreden;

- de rechten van de verdediging worden geschaad; of

- het inbrengen van nieuw bewijs in strijd is met de goede procesorde.

8. Bestuurlijke lus

De bestuurlijke lus is in boetezaken niet principieel uitgesloten. Voor een bestuurlijke lus gericht op nadere bewijsgaring is echter weinig ruimte (in verband met punt 7), maar geheel uitgesloten is zij niet.

 

 

Auteur: Ronald Olivier