Een overzicht van de nieuwe toetsing van evenredigheid in het bestuursrecht

I. Inleiding

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) heeft op 11 januari 2021 gereageerd op het rapport “Ongekend onrecht” van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. In zijn reactie heeft hij opgemerkt dat over het antwoord op de vraag of het wenselijk is dat de rechter het evenredigheidsbeginsel uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “Awb”) kan inzetten om de toepassing van formele wetten te corrigeren, geen eenstemmigheid bestaat. Deze constatering van de voorzitter van de Afdeling is de voorzet geweest voor het vragen van een aantal conclusies door de Afdeling aan diverse staatsraden advocaat-generaal (hierna: “AG’s”) over dit onderwerp. In de uitgebreide conclusie van 7 juli 2021 hebben AG’s Widdershoven en Wattel in de algemene zin geconcludeerd over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Daarop heeft de Afdeling in haar uitspraak van 2 februari 2022 een algemeen kader geformuleerd voor toetsing van beschikkingen aan het evenredigheidsbeginsel. In zijn conclusie van 16 februari 2022 is AG Wattel ingegaan op de toetsing van lagere wetgeving aan het evenredigheidsbeginsel. Op 18 mei 2022 zijn tenslotte twee conclusies gewezen. AG Widdershoven heeft een conclusie gewezen over de toetsing van beleidsregels aan het evenredigheidsbeginsel. AG Snijders heeft een conclusie gewezen over de toetsing van wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel. In dit blog zal in een kort overzicht, aan de hand van een aantal rechtsoverwegingen, worden geschetst hoe de Afdeling tot 1 juli 2022 heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.

II. Overzicht inmiddels gewezen uitspraken

Het eerste wat opvalt is dat de Afdeling zich tot nu toe vooral heeft uitgesproken over het evenredigheidsbeginsel in relatie tot belastende besluiten, bijvoorbeeld een besluit tot het opleggen van het bestuurlijke boete of een last onder dwangsom. Wat in deze uitspraken met name opvalt is dat in gevallen waar veel beleidsruimte is, de Afdeling ook bepaalt dat er uitgebreid moet worden gemotiveerd waarom een beslissing al dan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling overweegt in haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285, r.ov. 7.10) dan ook het volgende: De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.”

Aan de andere kant wordt in de uitspraken waar het bestuursorgaan weinig beleidsvrijheid heeft (en dus ook weinig ruimte voor een belangenafweging) slechts kort stilgestaan bij de evenredigheid van een besluit. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1877, r.ov. 7: Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en het CBR terecht heeft gesteld gaat het om dwingendrechtelijk voorgeschreven wet- en regelgeving zonder ruimte voor een belangenafweging. Daarbij zijn over de overschrijding met meer dan 50 km/h binnen de bebouwde kom uit oogpunt van verkeersveiligheid gemotiveerde keuzes gemaakt. Gelet op de hoogte van de snelheidsoverschrijding waarvoor een EMG wordt opgelegd, is van de mogelijkheid om rekening te houden met de omstandigheden afgezien.

Voor zover wij nu kunnen overzien wordt dus invulling gegeven aan het evenredigheidsbeginsel door, in situaties waar aan het bestuursorgaan beleidsruimte is gegeven, in het kader van de belangenafweging hogere eisen te stellen aan de motivering voor een bepaalde sanctie. Hierbij wordt in veel uitspraken expliciet aansluiting gezocht bij de conclusie van AG’s Widdershoven en Wattel van 7 juli 2021. Uit de conclusie van AG’s Widdershoven en Wattel volgt dat de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in het bestuursrecht vooral ertoe moet leiden dat er meer maatwerk wordt geboden. Alhoewel deze ontwikkeling in algemene zin moet worden toegejuicht, moet ons inziens ook worden stilgestaan bij het feit dat deze extra ruimte voor een belangenafweging in beginsel geen afbreuk mag doen aan de rechtszekerheid.

De rechtspraak over het evenredigheidsbeginsel moet nog verder worden uitgekristalliseerd. Ons inziens wordt tot op heden met name invulling gegeven aan het evenredigheidsbeginsel door te bepalen dat in de besluiten, daar waar relatief veel beleidsruimte is, uitgebreider gemotiveerd moet worden waarom er een goede invulling is gegeven aan het evenredigheidsbeginsel. Aangezien de tot op heden gewezen uitspraken voornamelijk zien op belastende besluiten, zijn wij met betrekking tot de verdere invulling die aan de conclusies van de AG’s wordt gegeven met name benieuwd naar wat voor rol het evenredigheidsbeginsel gaat spelen bij niet-belastende besluiten, maar ook bij andere vormen van regelgeving, zoals bijvoorbeeld wetten in formele zin. Daarnaast zijn wij benieuwd naar hoe in toekomstige jurisprudentie de grens tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel wordt bewaakt.

Bent u op zoek naar meer informatie over dit onderwerp? Neemt u dan contact met ons op via de onderstaande contactgegevens.